最高法院:划拨土地是否属于破产财产?债权人可否主张以划拨土地清偿债务?

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最高法院:划拨土地是否属于破产财产?债权人可否主张以划拨土地清偿债务?

原创 2017-09-10 唐青林李舒杨巍 民商事裁判规则

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作者：唐青林李舒杨巍

单位：北京市安理律师事务所

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最高人民法院

破产企业的划拨土地使用权不属于破产财产

裁判要旨

破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，企业破产后划拨土地使用权可由政府无偿收回，破产企业无权处分该划拨土地使用权。

案情简介

一、1997年，毛纺织厂因无力清偿到期债务，商水县法院宣告毛纺织厂破产。后商水县法院认定毛纺织厂占用的土地（下称“案涉土地”）系政府划拨土地，不应作为破产财产，裁定毛纺织厂破产程序终结。

二、2002年5月，商水县劳动局向商水县政府申请转让案涉土地，时任商水县副县长在该申请文件签署：同意将土地收益款缴失业保险金。同年8月，彭新贵与商水县纺织印染总厂签订用地转让协议，约定商水县纺织印染总厂将案涉土地转让给彭新贵，转让价款七万元，款项由商水县劳动局收取，并由商水县劳动局办理相关手续。

三、2013年5月，商水县工业和信息化局向商水县政府申请收回毛纺织厂包括案涉土地在内的土地。商水县政府作出28号批复，同意收回上述土地。

四、彭新贵向周口中院提起诉讼，请求撤销28号批复。周口市中院认为被诉行政行为并没有侵犯彭新贵的合法权益，判决驳回彭新贵的诉讼请求。

五、彭新贵不服周口中院判决，上诉至河南高院。河南高院认为，在没有证据证明商水县纺织印染总厂具有转让涉案土地的权利，并且转让协议未经有批准权的人民政府审批的情况下，被诉的批复并不侵犯彭新贵的合法权益。故判决驳回上诉，维持原判。

六、彭新贵不服河南高院判决，向最高法院申请再审，请求撤销一、二审判决，撤销28号批复。最高法院裁定驳回彭新贵的再审申请。

败诉原因

本案法院驳回彭新贵的起诉的原因在于：

首先，毛纺织厂原系案涉土地的使用权人，该厂破产后其占用的案涉土地并非其破产财产，人民政府有权无偿收回。

其次，彭新贵未提供证据证实人民政府将案涉土地划拨或出让给商水县纺织印染总厂使用，故彭新贵与商水县纺织印染总厂签订的用地转让协议不足以证实其系涉案土地的使用权人。

最后，取得划拨土地使用权须经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金。而彭新贵提供的证据无法证实其已按照法律规定缴纳土地使用权出让金及完成审批程序。

因此，彭新贵未能证实其系涉案土地的使用权人，商水县政府作出的28号批复未侵害彭新贵的实体权益，法院驳回了彭新贵的诉讼请求。

败诉教训、经验总结

前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

一、当事人拟受让划拨土地使用权的，应当向土地管理等部门报批，并在取得批准后依照法定程序向政府缴纳土地出让金。本案中副县长在县劳动局提出的转让申请上签署“同意将土地收益款缴失业保险金”，不能认定为商水县政府对土地转让协议的批准。

二、破产企业取得的划拨土地使用权不属于破产财产，政府可以收回，破产企业的债权人无权主张以该划拨土地使用权清偿债务。

相关法条

《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》

一、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（四）项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。纳入国家兼并破产计划的国有企业，其依法取得的国有土地使用权，应依据国务院有关文件规定办理。

《中华人民共和国土地管理法》

第五十八条第一款第（四）项有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

第四十五条符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：
（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；
（二）领有国有土地使用证；
（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；
（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金。
转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。

第四十七条无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。
对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条便的规定予以出让。
无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。

《中华人民共和国城市房地产管理法》

第四十条以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。
以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。

以下为该案在最高法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：

毛纺织厂原系本案争议国有土地的使用权人。因毛纺织厂破产，其占用的涉案划拨土地根据有关政策由人民政府无偿收回，并非毛纺织厂的破产财产。再审申请人彭新贵认为其系涉案土地的使用权人，并提交了商水县劳动局的用地申请、其与商水县纺织印染总厂签订的用地转让协议、缴款凭证、《商水县工业和信息化局关于收回土地使用权的申请》等作为主张依据。首先，因毛纺织厂破产后，涉案土地由人民政府无偿收回，毛纺织厂占用的土地不是破产财产，故毛纺织厂无权处分涉案土地。彭新贵亦未提供证据证实人民政府将涉案土地划拨或出让给商水县纺织印染总厂使用，故彭新贵与商水县纺织印染总厂签订的用地转让协议不足以证实其系涉案土地的使用权人。其次，国有土地使用权人取得划拨土地使用权须经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金。而彭新贵提供的商水县劳动局的用地申请、《商水县工业和信息化局关于收回土地使用权的申请》、缴款凭证等均无法证实其已按照法律规定完成了缴纳土地使用权出让金及审批程序。再审申请人彭新贵提交的证据不足以证实其系涉案土地的使用权人，商水县政府作出的28号批复未侵害彭新贵的实体权益。原审法院判决驳回彭新贵的诉讼请求并无不当。

案件来源

彭新贵与河南省商水县人民政府、王立民等再审行政裁定书，[最高人民法院（2016）最高法行申2510号]。

延伸阅读

认定破产企业取得的划拨土地使用权不属于破产财产的案例：

郑州市黄河农场与河南豫泰农业发展有限公司、中国长城资产管理公司郑州办事处确认合同无效纠纷二审民事判决书[河南省高级人民法院（2015）豫法民二终字第237号]认为，“关于虚假评估问题。虽然黄河农场认为其有土地4500余亩，但其提交的国有土地使用证显示的土地用途为农用地、使用权类别为划拨。依据《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》第一条关于‘破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关政府可以予以收回，并依法处置’及第二条关于‘企业对其以划拨方式取得的国有土地使用权无处分权’之规定，评估单位未将黄河农场享有使用权的划拨土地列为其所有的财产范围进行评估是适当的。黄河农场对此的上诉理由不能成立，本院不予支持。”

作者简介

唐青林律师、李舒律师，北京市安理律师事务所高级合伙人，从事法律工作十余年，实践经验丰富。专业论文曾发表在《最高人民法院民事审判指导与参考》及《法学研究》等。曾代理多起在最高人民法院审理的疑难复杂案件并成功获得胜诉，参与办理的各类案件总金额累计达百亿元。领衔的专业律师团队专门办理来自全国各地的重大疑难复杂案件，团队“十大金刚”最低学位为硕士学位，全部毕业于清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学等著名高校，均取得法学专业博士或硕士学位，理论功底深厚，实践经验丰富。在北京大学出版社、中国法制出版社等出版《公司诉讼法律实务精解与百案评析》、《公司并购法律实务精解与百案评析》等法律专业著作十余部。团队深度耕耘的业务领域：公司法（含公司并购及公司控制权）、合同法、担保法、金融、土地与矿产资源法、工程建设与房地产法、高端婚姻家事纠纷、重大财产保全与执行。

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