执法记忆 | 《土地监察》第八章：土地监察常用法律文书（上）

第八章  土地监察常用

法律文书（上）

原著：黄海松  改写：杜英华

第一节 土地监察法律文书概述

一、土地监察法律文书的概念和特点

土地监察法律文书是法律文件中的一种。所谓法律文件，是指一切具有法律效力的文件、文书、公文的总称。法律文件按其法律效力涉及的范围不同，可分为规范性文件和非规范性文件。规范性文件具有普遍的约束力。通俗地说，是对所有的人或单位都有法律效力，不论是谁都必须受其约束，比如《中华人民共种国宪法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国土地管理法》等等。而非规范性法律文件不具有普遍的约束力，只对特定的对象有法律效力，如人民法院制作的判决书，地方人民政府土地管理部门制作的土地违法案件行政处罚决定书等等。土地监察法律文书是属于上述非规范性法律文件中的一种，它是乡级人民政府和县以上地方人民政府土地管理部门代表国家行使行政处罚权、裁决权，制裁土地违法行为、解决土地纠纷而制作的具有法律效力的文件。

土地监察法律文书的特点，可以从不同方面进行概括。综合起来，有以下几个方面：

（一）强制性

法律文书的强制性是法律文书区别于非法律文书的最显著特点。换句话说，不具有强制性的文书不能称之为法律文书。土地监察法律文书既称之为法律文书，当然也具备这样一个显著特。比如说，某个乡级人民政府或县级以上地方人民政府土地管向对某个违法占地案件以“行政处罚决定书”的文书形式依法下达了处罚决定，被处罚人必须自觉履行。如果在法定期限内既不起诉，也不申请复议，又不履行的，将由人民法院强制执行。土地监察法律文书的强制性，是以国家的强制力为后盾的。

（二）合法性

土地监察法律文书的合法性包含两层意思；一是内容要合法，二是必须按照法律程序来制作。“合法性”是指土地监察法律文卖的内容必须与现行法律相符，不得违背现行法律、法规，否则将不具有法律效力。同时，土地监察法律文书的制作必须按照法律规定的步聚、方式、方法和要求，遵循严格的程序。比如土地管理人员对某一土地违法案件进行调查时，必须要作调查笔录。调查完结要由被调查人签名。又如土地管理人员对某一土地违法案件立案查处，必须填写“立案呈批表”，经讨论后，由主管局长签字才能正式立案。对土地监察法律文书的制作规定严格的程序，对于保证行政执法机关严格依法办事，确保公民的合法权益不受侵犯具有非常重要的意义。

（三）绝对真实性

土地监察法律文书所使用的材料必须是绝对真实的。无论是土地违法案件中的违法事实还是土地侵权纠纷事实，都必须是客观存在的，既不能夸大、缩小、更不能虚构。这是因为，法律文书所涉及到的内容，关系到是否给予当事人以行政处罚以及给予何种行政处罚。事实稍有出入，都会引起严重的后果。既可能损害法律的严肃性，也可能使当事人的合法权益受到侵害。所以，土地监察法律文书的内容必须是绝对真实的。

（四）书写格式比较程式化

为了有效地发挥土地监察法律文书的效用，各种土地监察法律文书都有较为程式化的书写格式。这样有助于准确无误并且迅速地实现它的法律效能。土地监察法律文书分填写式和制作式种。填写式的法律文书如“立案呈批表”、“调査笔录”等，都是事先印制好的，需要时根据情况填写即可。这样比较简捷、明确，使人一目了然。制作式法律文书如“行政处罚通知书”“调查报告”等，虽然没有固定的表格，但是也有相应的程式规格，如一般可分为首部、正文、尾部二部分，每部分有大致相同的内容和要求。这些程式规格有助于文书制作者写清相应的内容，以便及时、有效地发挥其作用。

二、土地监察法律文书的作用

土地监察法律文书对于土地行政执法工作有着非常重要的作用。土地管理部门办理土地违法案件或侵权案件，往往要经过立案、调查、处罚、执行、结案等多个环节。这些工作如何体现，主要是靠土地监察法律文书。比如土地管理部门对违法者进行处罚，其标志就是下达了"行政处罚决定书"。又如对土地违法案件所进行的调查工作，主要体现在"调查笔录""现场勘测笔录""调查报告"等法律文书中。所以，土地监察法律文书具有记载、认定、处理、执行、交流、宣传等作用。它是土地执法工作的载体。离了它，土地执法工作就会陷于停顿。具体地说，土地监察法律文书有以下作用：

（一）制裁土地违法行为

土地监察法律文书是土地执法工作的载体。土地管理部门通过制作和发布土地监察法律文书，使土地违法行为得到制裁。

（二）可以作为检查法律执行情况的重要依据。

土地监察法律文书是法律兑现的凭证，同时也是事后检查法伸执行情况、实施效果的依据。比如行政处罚通知书下达后，当事人不服并向人民法院起诉。人民法院在进行审理时，就要审查土地监察法律文书。又如上级土地管理部门在受理行政复议案件，也要对下级土地管理部门的土地监察法律文书进行审查。对承办土地违法案件的土地管理部门本身来说，也要不断总结办案经验，提高办案水平。这些都离不开土地监察法律文书的作用。

（三）对于土地管理部门严格依法办事、准确适用法律、提高办案质量具有一定的保证作用

土地管理部门办理土地违法案件，要经过立案、调查、处理执行、结案等多个环节。每一个坏节都要载入土地监察法律文书当中。每一次载入，既是对上个环节的检查，又是对下一个环节的必要准备。这样环环相扣，从而减少于应有的疏漏，土地管理部门严格依法办事、准确适用法律、提高办案质量起到保证作用。

此外，土地监察法律文书对于加强土地管理法律、法规的宣传，提高人民群众的法律意识也有积极的促进作用。

三、土地监察法律文书的分类

土地监察法律文书的种类很多，性质各别，作用不同，内容复杂，形式多样，要求各异，从不同的角度，有不同的分类方法，但都很难做到尽善尽美。如何分类才能使科学性、实用性和习惯性三者达到完美的统一，是一个值得进一步探讨的问题。现略述几种分类方法：

（一）从案件性质来分

1.土地违法案件查处文书。包括：立案呈批表；责令停止土地违法行为通知书；法定代表人身份证明书；笔录；土地违法案件行政处罚决定书；撤销文书；送达回证；土地违法案件行政处罚强制执行申请书；其他文书。

2.土地侵权案件调处文书。包括：立案呈批表；受理通书；法定代表人身份证明书；授权委托书；笔录；处理决定书、协议书、撤销文书；送达回证；其他文书。

（二）从内容作用来分

1．申请文书。主要是土地侵权纠纷案件申请方使用。

2.笔录。包括各种笔录。

3.通知。包括责令停止土地违法行为通知书、土地侵权案件受理通知书等。

4.决定。包括土地违法案件行政处罚决定书、土地侵权行为处理决定书等。

5.送达回证。

6.协议。主要指土地侵权纠纷赔偿损失调处协议。

（三）从文书形式来分

1.叙议式。如土地违法案件行政处罚决定书、土地侵权行为处理决定书等。有叙有议，既要叙述案情事实，又要分析判断，阐明理由，援引法条，作出处理结论。

2.记叙式。如各种笔录。

3.表格式或填空式。如送达回证。

土地监察法律文书，是乡级人民政府和县级以上地方土地管理部门专门使用的文书，只有通过不断地总结实践经验，逐步充实、改进，才能使之日臻完善。

四、制作土地监察法律文书的基本要求

制作土地监察法律文书，必须坚持“以事实为依据，以法律为准绳”的社会主义办案原则，按照法定程序和一定规范制作。其基本要求是：事实清楚、是非分明、引用法律得当、程序合法、文书齐全。具体要求有以下几方面：

（一）事实要准确

要求土地监察法律文书中凡涉及事实的部分，一定要弄清、弄准。在制作时要完全尊重客观事实，不能有半点虚构和夸张。一些地方土地管理部门在办理土地违法案件时，由于事实不清，以致在后来的行政诉讼中败诉。为避免这种情况的出现，就需要办案人员深入细致地工作，把情况搞准。

（二）叙述要清楚

些地方的土地管理部门在办理土地违法案件过程中，由于办案人员语言文字水平不够高，在制作土地监察法律文书时，叙心案情或有关情况层次不清、线索不明，甚至前后矛盾。有的甚连时间、地点都交待不清楚，从而给办案工作造成不利。所以制作法律文书的一个很重要的要求，就是叙述要清楚。一是时间要写清楚，二是地点要交待清楚，三是当事人的情况要写清楚，四是事情的发生、发展过程要叙述清楚，五是违法后果要叙述清楚。

（三）说理透彻、引用法律得当

一些主要的土地监察法律文书中都有阐述理由的部分。以土地违法案件查处文书为例，其理由的阐述是办案人员在法律文书中根据当事人的违法事实，结合有关土地管理法律、法规来说明当事人的行为已构成违法行为的分析论证过程。因此，必须做到说理透彻，引法得当。要达到以上要求，必须一要把握当事人的违法事实，二要把握住有关的法律条款，然后结合两者进行分析论证，就可以做到说理透彻、引法得当，从而正确地确定其违法性质。

（四）文字要精炼，用语要规范

写文章切忌冗长，空话连篇。写文章是这样，制作法律文书也是这样。制作土地监察法律文书，在文字表述时，要求开门见山，直入主题。法律文书既不是文学作品，也不是政论性文章。因此在把问题表述清楚的前提下，文字力求简洁。切不要滥用语法修辞或多发议论。另外，用语要规范。如“行政处罚决定书”不能写成“行政处理决定书”,“土地管理法”不能写成“土管法”。一些基层土地管理部门在制作土地监察法律文书时，语言累赘、词不达意、用语不规范的问题比较多，在一定程度上影响了办案质量，需引起各级土地管理部门的注意。

（作者黄海松，湖南省自然资源厅二级巡视员）

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