洞见 | 范恒山：大力发展低空经济正当其时，时不我待！

通航圈编者按

“低空空域管理改革下一步要在深度上做文章，在区分军地民责任的基础上，将责任进行清晰剥离” 。本周一2月21日，人民网发布了《范恒山：发展低空经济对我国经济社会产生积极影响》一文，著名经济学家、国家发展改革委原副秘书长、国家低空经济融合创新研究中心专家指导委员会主任范恒山就新发展格局下低空经济高质量发展做了系列阐述。可惜的是，人民网上这一报道并非完整版，与上周2月16日当代中国智库发布的《范恒山：把发展低空经济作为构建新发展格局的重要抓手》一文相比较，对低空经济的意义、面临的挑战、“市场、空域、政策、技术、安全”五个核心要素之间的逻辑都有删减，这样虽然重点更加突出，但个别建议的提出就似乎有点突兀。为此，特将更为详实的内容予以补充，以供圈内参考、学习。

“发展低空经济，可有效带动相关领域融合发展，有利于扩大内需，有利于拓展发展空间，有利于打通生产、分配、流通、消费各个环节，对构建新发展格局、推动高质量发展，对我国经济和社会都会产生积极影响。”经济学家、国家发展改革委原副秘书长、国家低空经济融合创新研究中心专家指导委员会主任范恒山日前接受记者采访时作出如上表述。

2022年2月21日人民网报道截图

加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是以习近平同志为核心的党中央根据新时代特征和任务，立足新发展阶段作出的重大战略决策。2021年2月，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，首次提出要发展低空经济（深化国家空管体制改革！中共中央 国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》）。据悉，低空经济是以各种有人驾驶和无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，辐射带动相关领域融合发展的综合性经济形态。

在此背景下，范恒山认为，大力发展低空经济，正当其时，时不我待。具体而言，在当前形势下发展低空经济，有以下几个方面的作用和意义。

一是能够为国民经济发展提供新动力。近年来，以通用航空为主体的低空经济得到快速发展，有人机经济规模年增长率超过10%，无人机经济规模更是呈高速发展态势，年增长率超过20%。目前全国无人机运营企业已超过1.2万家，无人机注册数已超过83万架，年飞行量约1000万小时，与运输航空飞行量相当。可以说无人机的迅猛发展为低空经济发展注入了强劲动力。从经济发展规模上看，据预测，到“十四五”末，我国低空经济对国民经济的综合贡献值将达到3至5万亿元。

二是能够为社会公共服务提供新手段。发展低空经济，可有效提升政府服务能力和服务水平，为人民实现美好生活提供有力支撑。例如，在航空应急救援、医疗救护、警务安防、政务执法等领域具有特殊的、不可替代的作用。另外，仅就公安系统来看，警用无人机已发展到1万余架。

三是能够为区域经济发展提供新空间。低空经济具有显著的区域性、立体性特征，在当前优化区域经济布局，促进区域协调发展中无疑将发挥重要作用，推动区域经济由“平面”向“立体”模式转变，打造区域经济新的增长极。例如，通过发展航空物流、公务航空、航空水域监测、公共管理和服务等，将对京津冀协同发展、促进长江经济带发展、粤港澳大湾区建设和长三角一体化发展等产生极大促进作用。

四是能够为国防和军队建设提供新支撑。发展低空经济，建设一批平时能运营、急时能应急、战时能应战的通用机场、通航机队、飞行人员以及航空维修保障队伍，可有效填补军用机场网络的空白，有利于加强国防交通运输能力、增强航空后备人才储备、辅助军队完成军事任务，在国防和军事领域作用特殊而明显（号令出，动若风！为了这种“打赢能力”，全军开训的同时，中国通航也使命在肩！）。

“对社会大众而言，通用航空并不新鲜，但系统地发展低空经济还是个新使命新课题，还充满挑战，需要打破发展阻梗，破解发展难题，保证低空经济持续健康快速发展。”范恒山表示，系统地发展低空经济还面临一些挑战，包括顶层设计不足，体制机制不顺，市场开发缺乏力度，技术支撑短板明显等等。

一是顶层设计存在不足。例如低空经济有关法律法规还不够健全、层次不高，有些规章、标准的内容跟不上时代变化，特别是对无人机等新兴业态，相关法律法规建设还比较滞后。再如，全国缺乏对低空经济主要指标（如投入、产出、盈利等）的全面而有效的统计体系，低空经济规模难以准确把握。 

二是体制机制不够顺畅。空域管理体制机制与低空经济发展形势要求不适应。例如安全责任过于集中在军队，地方政府参与管理的力度和手段不足，低空资源供给模式与使用需求不相匹配，飞行任务审批和飞行计划审批涉及军民航各层级部门较多、程序复杂。 

三是市场开发缺乏力度。农林牧渔等传统飞行作业市场增长缓慢，低空市场需求没有被激发，特别是低空消费市场发展缺乏持续动力。通航运营企业“自身造血”能力不足，对财政补贴依赖现象严重，绝大多数通航运营企业处于常年亏损情况。 

四是技术支撑短板明显。通用航空器整机和发动机严重依赖进口，“卡脖子”现象突出，我国在用的通航飞机、直升机国产化率低。低空管控手段亟待升级，特别是对近年来迅猛发展的无人机等“低慢小”缺乏有效的管控手段，“看不见、叫不到、管不住”现象突出。

范恒山认为关键是要把握好四个关系，一要把握好发展与安全的关系；二要把握好政府与市场的关系；三要把握好中央与地方的关系；四要把握好军队与地方的关系。

一要把握好发展与安全的关系。深化低空空域管理改革、促进低空经济发展，要以安全为底线，确保空防安全、公共安全和飞行安全。把人民群众生命安全放在首要位置，确保低空空域使用安全有序。在坚持安全的前提下，找准安全管控与经济发展最佳结合点，最大程度推进空域高效使用，促进经济发展。 

二要把握好政府与市场的关系。关键就是推动有为政府和有效市场的更好结合。一方面，以“试点引路、以点带面”的低空空域管理改革为切入点，加快转变政府职能，理顺部门职责关系，全面提升政府治理体系和治理能力现代化水平，引导低空经济持续快速发展。另一方面，通过市场作用来反推政策改革的方向，有序引入市场适度竞争机制，尊重市场发展规律，激发市场主体活力。 

三要把握好中央与地方的关系。中央与地方关系的核心主要是处理好央地政策协同和分工问题。一方面，中央负责统筹规划和政策设计，制订法律法规和总体规划，统筹协调相关部门和核心领域。另一方面，地方以推进中央政策落实为抓手，既要抓紧政策对接、狠抓落实，也要创新思路，提高政策的针对性、有效性，加强配套政策的可操作性。

四要把握好军队与地方的关系。军地关系的核心问题主要是正确处理好平时与战时关系问题。平时融合发展高效利用，战时一切服从战争需要，保障国家安全。此外，也要推进军地资源的互通互用，找准资源共享点和结合点，实现人员、机场、装备、技术、信息等资源的互通、互联、互用。

目前，中央空管委办公室正在几个省份推进试点工作，其他许多省份也纷纷通过“十四五”规划、综合立体交通规划或通用航空规划等文件提出促进低空产业发展的政策措施。

在范恒山看来，推动低空经济的快速发展，主要在于“市场、空域、政策、技术、安全”五个核心要素，概括起来即“市场是根本、空域是关键、政策是保障、技术是支撑、安全是底线”。

第一，市场是根本。我国目前的低空经济市场总体上呈现出有人机市场增长平缓，无人机市场蓬勃发展的局面。为开拓有人机市场，除了要大力发展应急救援、低空游览、警用安防等应用外，还可基于我国4亿中等收入群体的潜在消费市场，充分注重鼓励私人飞行的发展，激发市场需求。 

第二，空域是关键。发展低空经济的关键在于低空空域的安全和高效使用。在当前低空空域管理改革的形势要求下，如何更多发挥政府在低空空域管理工作中的角色和作用，如何根据市场需求赋予民航和地方政府更多空域管理职能，减轻部队空管压力，应是下一步低空空域管理改革的关键所在。 

第三，政策是保障。低空经济的发展离不开各级各类政策的保障，我这里主要说说地方性政策问题。地方政府要积极出台一些地区性财政、金融、产业、管理等配套政策，在市场培育、政府购买服务、扶持龙头企业、主导大项工程、优化营商环境等方面更多发挥“有为政府”的作用。 

第四，技术是支撑。目前我国通用飞机和直升机依赖进口形势非常严重，低空空域管理手段也比较落后，这些都制约了低空经济的发展。近年来无人机在我国得到快速发展，正是源于自主和先进的无人机技术的驱动作用。发展低空经济，需要在技术上补短板、固强板，实现高效协调发展。 

第五，安全是底线。发展低空经济，要以安全为底线，在充分保障空防安全的基础上保证飞行安全及公共安全。当然，“底线”不是“0线”，我们也要遵循安全发展的客观规律看待低空安全问题，需要结合我国国情，合理确定相关指标，合理制定有关政策，科学把握发展与安全的关系。

此外，关于低空经济的发展路径，范恒山则提出五方面建议：

一要深化改革。低空空域管理改革下一步要在深度上做文章，在区分军地民责任的基础上，将责任进行清晰剥离，空域既是资源，也是市场，要在保证空防安全的基础上，最大限度提高空域使用效率，服务各方需求，促进经济发展。

二要融合推进。融合不仅仅是军地融合，也包括空地融合、行业融合、有人机无人机融合等方面。

三要打好基础。低空经济大有可为，但发展好低空经济离不开可靠的空域管控系统，充足的可用机场网络，以及高效的飞行服务保障体系。

四要建章立制。要发挥“政策赋能”的优势，从政策、规章、制度、标准上保障低空经济健康快速发展。这里面既包括行业规章，也包括地方政策；既包括空域管理，也包括经济发展；既包括有人机，也包括无人机。

五要拓展试点。“低空空域管理改革不仅需要向深度，也需要向广度推进。据我所知，许多省份都把申请低空空域管理改革试点的目标写入了相关发展规划，这是一种积极现象，也是一种需求。可对积极申请试点的省份进行综合评估，在部分条件较为成熟或有特色的省份进行适度拓展。”范恒山说。

来源：当代中国智库、人民网；通航圈综合编辑。

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