刘巍 | 老旧小区综合整治：激发城市动能的起点

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纯干货，不啰嗦

清华同衡城市更新所所长

刘巍

一、感性观察：

平常而不平凡的老旧小区

2020年7月，国务院办公厅发布了老旧小区改造的指导意见。在指导意见中明确提到了2020年新开工的老旧小区有3.9万个，涉及到的居民700万人。那到底什么是老旧小区？

1.1

老旧小区是动态的概念

 

老旧小区主要指建设标准、设施设备、功能配套明显低于现行标准，且没有建立长效管理机制的小区。随着经济社会发展以及建设标准的不断提高，对住宅及居住小区的安全、适用、经济、绿色、美观的要求逐步提升，老旧小区也成为一个动态的概念，其范围在不同的历史时期也会有所变化。

1.2

政策文件中的老旧小区

 

2019年住建部、发改委、财政部联合发文，明确了2000年以前老旧小区的时间边界。在之后的国务院以及各地的发文中，也都从建成年代、建设配套标准、长效管理机制方面给予了界定。

这是政策文件里的老旧小区，那现实中的老旧小区又是什么样的呢？

1.3

现实中的老旧小区

 

在过去的一年里，我和我的同事们在北京的中心城区深入地走访、跟踪、参与了很多老旧小区的综合整治工作。今天首先从感性的角度跟大家分享一下这些现实中的老旧小区是什么样的。

• 三里河一区（西城区，始建于1950s）

西城区三河里一区，始建于1950年代，由梁思成主持设计施工，是原国家经委、建委宿舍，俗称“计委大院”。在这个大院里曾经走出了21位国务院副总理、国务委员以及200多位部长和副部长。

• 劲松北小区（朝阳区，始建于1970s）

朝阳区的劲松北小区，始建于1970年代，是北京市改革开放后第一批成建制的住宅小区，它的位置在CBD的南边，因为老破小，它成为了离CBD最近的价值洼地。

• 高知国际人才聚集的老旧小区（海淀区，始建于八九十年代）

在海淀区，我们对中知学地区进行了数据分析，结果发现大量的外籍人才、海归人才和本土人才的居住地点，除了人才公寓以外，主要集中在五个社区，其中知春里小区、皂君东里、蓟门小区、华清嘉园，都是80、90年代建成的住宅小区。

• 老山首钢小区（石景山区，始建于1980s）

老山首钢小区，始建于1980年代，当年建设的时候，首钢的标准是高于北京市的标准的，在这40公顷的面积上配置了非常多的公共服务设施，社区商业、文化馆、游泳池一应俱全。首钢搬迁以后，这些地方的公共服务设施没人管了。我们跟居民交流的时候，居民想不通，居民说我们当年是高档小区，为什么现在就变成了老旧小区呢？

我们通过居委会给居民发问卷，想知道他们最需要的公共服务设施是什么，结果显示居民最想要的竟然是公共浴室。我们不能理解，但这可能是那一代人生活的集体记忆吧。

感谢潘芳副院长让我们做了这个地方的责任规划师，团队里的同事田昕丽从小在老山长大，我们在调研的时候，她站在从小游泳的跳台上，看着空荡荡的泳池，我们问她：你看到什么了？她说我闻见了小时候夏天游泳池边上的消毒水味儿了。

1.4

小结

 

这让我们在思考，我们在关注老旧小区物质空间品质的时候，是否也注意到了这里面的人、物和其它？我们对这些物质的认知是不是仅仅停留在物质层面，还是也包含了其它非物质的层面？我们在想把这些物质空间修好、弄新之后，我们考虑了没有，是什么把这些物质空间营造成了吸引我们的生活场景？以及我们是不是只考虑了那些生活在这里的老年人、原住民，我们有没有考虑那些白领、外来人群、国际人才他们的需求？

所以我们在想，老旧小区综合整治不是因一道时间判决而来的冷冰冰的工程改造，它应该是充满着人情味的美好家园的再造。

二、理性思考：

复杂系统治理问题、创新模式驱动问题

回到理性，我们发现，老旧小区综合整治涉及到投资、建设、运营等多个环节，是一个复杂的系统工程。在调研走访的过程中，我们被问的最多的问题就是，钱从哪儿来？整治以后长效运维怎么办？钱花了是否能达到真正的目的？

2.1

投资机制

 

从投资机制来看，国务院发文明确指出，要建立政府、社会和居民合理的共担机制。

而从政府补贴的内容来看，主要集中在保障建筑结构、消防等公共安全及基本服务的基础类和完善类的内容。居民对这些问题往往并不敏感，而更关注立即可以提升舒适性的改善，比如通过综合整治加装电梯、增加停车位等等。但是这些都是提升类内容，并不在政府补贴范围内。

我们在老山街道做了调研，调研的结果显示，居民最关注的是这5大类问题：管道老化问题、设施老旧、缺乏活动空间、社区环境问题，以及其他相关问题。

当我们把居民迫切希望的改造项和政府重点支持/补贴项目（以北京市为例）对比，才发现有些内容是错位的。上面这张图中，绿色的是政府给补的，红色的是没人出钱的。没人出钱怎么办？就得靠社会资本投资以及居民自己掏钱。

在北京，社会资本的投资和居民自己出钱有多少呢？基本上，居民的钱可以忽略不计，而社会资本虽然像愿景、首开等等的确都在做，但是他们的量还是非常不足的。

社会资本参与不足，原因也很简单：老旧小区改造的资源少、工作复杂、投入大、盈利空间有限，人家算不过账，肯定不愿意投。如不能激发社会资本的参与热情，实现多元主体、多渠道的投资模式，一方面将导致政府资金压力大，另一方面则会出现，老百姓想干的超出补贴范围干不了、政府能补的老百姓又不想要的情况。

2.2

长效运维机制

 

整治改造不仅是一次性的投入，必须依托后续的长效运维机制维护改造的成果。国务院《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》中明确提出应完善小区长效管理机制。结合改造工作同步建立健全基层党组织领导，社区居民委员会配合，业主委员会、物业服务企业等参与的联席会机制，引导居民协商确定改造后小区的管理模式、管理规约及业主议事规则，共同维护改造成果。

从运维方式来看，目前北京市倡导的是建立以专业物业服务为主的长效运维机制。在2020年五部门联合印发的《北京市老旧小区综合整治工作手册》中明确提出实施综合改造整治的老旧小区要建立物业管理长效机制。确定小区物业管理模式，物业管理企业，物业服务内容、服务标准、服务费用等事项后方能向区主管部门申报老旧小区综合整治项目。

老旧小区物业费收费难是公认的事实，起步阶段如果单纯依靠物业缴费显然难以平衡物业公司的投入。如不能通过居民自管、社会支持等方式减轻物业公司的成本，拓展物业的收益空间补贴运维支出，将直接影响物业服务品质。服务品质上不去，居民满意度就会降低。居民根本搞不清楚到底是政府，还是物业公司，还是产权单位、还是投资人，反正居民就会打12345。这样的结果谁还会去交物业费呢？长此以往形成恶性循环，长效运维机制难以实现，整治改造的成效将难以巩固维持。

2.3

改造评价机制

 

2017年9月，市委书记蔡奇同志在调研海淀区、西城区老旧小区试点的时候提出，老旧小区的整治效果关键要看老百姓满不满意。如果说最终的满意度取决于老百姓，那么到底谁有权利来决策整治到底整什么？

从决策机制来看，老旧小区整治从居民的需求出发，关键在于对老百姓需求与价值诉求的有效识别。在整治过程中，居民如果未能全流程参与决策、协商、执行等各个环节，即使改造顺畅、高效，也会因居民参与度不足，知情度不高而“不买账”，进而影响满意度。

从实施机制来看，流程长，多主体协作难度大是老旧小区综合整治的特点。在立项、投资、建设、管理、运营各个环节中居民、产权方、出资方、基层政府、建设方、物业、运营方等多方参与者是否能有效参与决策，实现责权利对等，将直接影响到整个流程能否顺利推进。

从评价机制来看，老百姓真正的满意度是不是真的是由投资的资金决定的呢？是否我们还应该在各个环节关注居民的真实体验和感受，给予诚恳的尊重以及温暖的回应？

2.4

小结

 

一边是资金筹措难、运维成本高；一边是决策、实施、评价机制复杂。老旧小区综合整治面临的不是单纯的资金问题、技术问题，而是复杂系统中多主体的利益驱动和协同模式的问题，是多元治理的问题，也是创新驱动的问题。

三、系统介入：

从人的需求出发回到幸福感、获得感的完整价值链条

老旧小区综合整治是从人的需求出发回到人的幸福感、获得感的完整价值链条。在这一链条上，参与方众多（居民、产权方、出资方、基层政府、建设方、物业、运营方等），流程复杂。

当利益相关方因维护各自利益而出现责权困境、协作困境时，将导致整个链条上出现断点无法形成闭环。那我们想让这个流程顺利地推进下去，怎么做？我们认为需要在治理层面、经济层面和能力层面去加强。

3.1

治理问题

 

• 价值贯穿，统筹平衡——多元价值导向，局部服从总体

目标不协同是导致跨部门跨主体协作困难的主要问题。

在工作之初需要结合具体情况有针对性地提出整体工作的目标和价值导向， 并始终坚持以价值贯穿，通过联席会制度在各个环节不断强化价值目标和统筹平衡。当然，这个导向目前来看主要以民生为主，未来很有可能有更多的导向。

老旧小区整治过程中，每段的流程目标的设置往往是基于各方利益或职能管理需求，而不一定是基于整体绩效管理需求。当各利益相关方需求之间出现分歧时，借助联席会制度基于总体战略对利益相关方需求进行取舍，可以避免出现“各段都好，整体不佳”的情况。

所以价值贯穿就像一根筋一样，把各个环节都串起来。

• 责权明晰，紧密连接——投融建管运一体化的探索

协作效率低是制约老旧小区综合整治的重要问题。

这么多方的彼此沟通，还是不同的部门、不同的主体，沟通效率非常低，以劲松为代表，愿景、首开等企业纷纷采用了投建管运一体化的方式就是试图通过实施机制的创新方式提高老旧小区综合整治的协作效率。在投建管运的每个环节转换中，建立“始于利益相关方需求，终于利益相关方满意”的一条完整的流程活动价值链。提高协作效率，减少协作内耗。

如果做一个比喻，责权明晰就如同每个关节都要相互咬合，严丝合缝。

• 沟通推进，利益共享——从博弈到合作

工作怎么推进？

居民是老旧小区综合整治的最终获益者。老百姓是不是参与了就够了，还是需要让他们从单纯的信息接收者、信息提供者和结果评价者变成一定程度的决策者、参与者，甚至是合作伙伴。有一些资让他出，他们可能会更珍惜自己出的钱产生的作用。

另外，在整个流程中，每一个环节的主要利益相关人也都需要把合作伙伴看成是互利的价值共同体，而不是零和博弈，强调关注合作伙伴的需求，帮助合作伙伴成长，让合作伙伴获得合理的回报。

而这样的过程中，我们看到，沟通就好像是一个重要的工具，能够推动整个流程往前推进。正如中山大学的李郇教授所说，“万事皆可谈”。

3.2

经济问题

 

从经济的运行方面来看，我们认为针对资金筹措难、运维成本高的问题，需要通过开源节流、创新驱动实现可持续运转。

• 开源

所谓开源，就是要有多方投资的模式，对政府补贴来说，不同部门的资金能不能归集一下，提高集中解决问题的效率？对于社会资本来说，需要支持、需要激励，那么存量空间的利用、运营的收益是否可以补贴他们的前期投入，以及初期物业费交不上来时候的亏空？

• 节流

在运维的模式上，是否单一的以物业为主，特别是专业物业为主，就是好的呢？以朝阳区惠新西街33号院为例，我认为它最大的成功，除了有责任规划师大力的专业指导之外，还有很重要的是产权方的支持，以及街道在社区下面专门做了邻里的工作。通过原来产权单位的老居民去组织整个社区的人员，有效地解决了物业在居民动员方面的压力和成本。

劲松也做了这样的工作，把物业和社区志愿者，甚至把链家小哥都叫来，帮忙干活，那个人力是不可估量的，还有一些社工机构的加入，以及物业+养老等等这些模式。

我们再看看目前国内的主流地产公司，他们的智慧物业平台下载量达到2000多万，他们在做的是什么工作呢？他们基于智慧的手段几乎洞穿了居民所有日常生活，把居民的需求做了全场景的需求引导，同时基于社区的资源去做资产变现，这也会有效地提升物业的盈利能力，这些都是创新驱动。

3.3

能力问题

 

创新是最大的民生。

从开源到节流，需要不同领域的制度创新、机制创新、科技创新、模式创新，但不是嘴上说创新就能创新的，而是需要各个领域的人、主体去提高他们的能力，包括动员协同的能力、价值发现的能力、互利共赢的能力和科技驱动的能力。而这些创新的根本目的最终还是为了服务人的需求。

四、价值回归：

激发城市动能的起点

最后还是回到今天的主题，老旧小区综合整治是激发城市动能的起点。在今年9月份中国城市规划学会住区学委会的年会上，我听到了中国人民大学叶裕民教授做的报告，我被深深地打动了。叶老师说，“我们要给所有新市民完整的家庭生活提供机会，激发全民创造力、创新力和活力，培育中等收入阶层为中国跨越中等收入陷阱提供空间基础和社会基础。”当我听到叶老师的这个讲座之后，我觉得一下子工作中所有的困惑都解决了，因为我们在过去3年里做的很多的调研，做的很多问卷发现，不管他是个科学家、产业工人，还是白领，他们真正关注的其实就是衣食住行。

所以，从价值上，老旧小区综合整治是激发以人为核心的城市动能的起点。在操作上，我们需要的是多元协作的治理，需要价值贯穿、责权明晰和沟通推进，更需要通过创新协作和转型来激活城市的空间资产和文化资产，解决可持续运营的问题。而在能力上，各方参与人员都需要不断提高自身能力，这才有可能真正实现共建、共治、共享。

五、总结

在过去的三年里，我和我的同事们在社区治理、有机更新、老旧小区、国际人才等等方面真的是摸着石头过河，乱打乱撞。我们做的很多事都是传统规划师没做的事，当然也遇到一个非常大的问题，就是到底谁来付费？当我们做了很多工作、做了很多协调，甲方说对不起，我们不需要你们给我们做设计，你们只要开会服务就可以了。我们就想，那我们的设计费从哪儿来？

在11月19日“2020清华城市更新论坛”上，同济大学的伍江副校长说，“我们今天面临城市更新问题的时候，规划师作为一个中间的平台，需要去协同自上而下的分配和自下而上的博弈，而我们就是那个平衡点。”这让我深受启发，作为一个做传统规划出身的规划师，我们也在努力学习新的规划编制办法，那些工作和我们在基层自下而上做的这些工作其实是相辅相成的。

在今天的报告里，我一直在讲一个闭环，而这个闭环的核心就是人。我想有很多在座的同行都跟我们的团队是一样的，有个困惑，就是当今天我们进入到存量阶段，原来的武功还有没有用？当社区的居民都开始能自己设计家园的时候，作为规划师我们到底还干不干？可是在这几天同衡学术周各位专家的报告里我觉得我找到了答案，我们也愿意把这些东西共享给大家，一起来分享和交流我们的工作心得。

最后以一句话和大家分享共勉，“对城市问题的任何改善，都将带给我们加倍的收益。”

谢谢大家！

本文系作者在11月20日第八届清华同衡学术周“共建·共治·共享：综合实施视角下的规划创新”分论坛上的主题报告《老旧小区综合整治：激发城市动能的起点》。本文根据清华同衡城市更新所录音整理，经作者审阅。

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