戴明：《上海市15分钟社区生活圈规划导则》简介
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戴明 上海市规划编审中心/博士
戴明博士从社区生活圈理念解读着手，提炼了上海近年来“以人民需求为核心”、以存量社区为重点、以实施为导向的全视角经验，为生活圈规划建设工作提供上海思路。
报告对《上海市15分钟社区生活圈规划导则》的编制背景、理念内涵和相关实践进行了系统回顾和总结。
01
上海生活圈概念提出的背景
新的发展理念：中央城市工作会议要求，应树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的城市发展理念。
新的城市目标：上海新总规明确了迈向卓越的全球城市发展目标，并在国内率先提出将15分钟社区生活圈作为提高城市竞争力的重要手段。
新的治理方式：城市管理向城市治理转型，城市规划和建设工作应在社区治理方面发挥作用。
新的生活需求：后工业时代消费重心转变、互联网和智能化条件下生活方式转变等，使得居民的生活需求日益多元。
2015年，上海开展了《上海市15分钟社区生活圈规划导则》（以下简称“《导则》”）的研究和制定工作，以规划标准和指引的方式，将生活圈的概念落实为具体化、可操作的方法，在全市进行推广。上海2035总规在国内率先提出15分钟社区生活圈概念。
《上海市15分钟社区生活圈规划研究与实践》封面
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15分钟社区生活圈的理念内涵
“15分钟社区生活圈”并不是一个全新的概念，生活圈所蕴含的发展理念，是对上海长期以来所提倡的以人为本城市生活理念的延续和传承，1946年“大上海都市计划”就引入了“邻里规划”的概念，以小学为中心配置居住单元；20世纪50年代提出公共服务设施指标分级配置的思路（其核心指标是服务半径与设施规模），规划在5—10分钟步行时间内满足居民的日常生活需求。
新时期，为落实习近平总书记考察上海时提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念和城市治理转型的新要求，上海15分钟社区生活圈重点聚焦“明确规划理念、创新规划方法、搭建行动框架、扩大参与主体”四个方面进行全面转型提升，形成涵盖规划、建设、行动全过程的社区更新工作原则和基本方法。
1.理念层面：进一步强化以人民为中心，围绕五大发展理念演绎新的社区生活
在以往的规划工作中，虽然也是按照规模标准和服务半径配置各类服务设施和公共空间，但更多考虑的是以设施为中心，关注设施空间是否达标，对老百姓使用的舒适度和便捷性考虑的较少。而社区生活圈的建设，更加强调以人为中心，强调人的需求和人的体验。
例如，强调多样化的住宅，在社区中提供商品房、保障房、租赁房等多样化的住房选择，并对各类住房进行混合布局，促进社会融合。同时，还注重塑造开放活力共享的街道环境，街坊尺度适宜、街道功能丰富、服务设施和空间充分开放。
强调类型丰富、便捷可达的社区服务，包括构建兼顾基础保障和品质提升的社区服务体系，适应特定社区的差异化需求；提供顺应新时期新需求的社区服务，包括小型化全覆盖的文化服务、老有颐养的乐龄设施、学有所成的终身教育、无处不在的健身场所等；倡导老幼优先、步行可达、高效复合的设施布局，切实提高设施服务水平。
强调绿色开放、活力宜人的公共空间，打造多类型多层次的公共空间，既包括独立占地的绿地，也更加关注对小型的、附属的公共空间进行挖潜和开放。强化可达性和使用性，重点关注公共空间的步行可达覆盖率，并在布局上将公共活动空间与服务设施充分结合。
围绕人的衣食住行需求搭建的标准框架
社区更新后的设施配套
2.规划层面：实现向存量规划的方法转型，创新空间资源的高效利用手段
积极探索空间资源的高效利用手段，充分挖掘社区内部及周边资源，以多样化的空间使用方式和更新手段，逐步提升社区功能活力和服务品质。通过区域整体转型、零星地块更新、附属空间挖潜、微空间改造、错时共享等方式来实现。
比如，自主转型的城市更新项目，都是以提供公益性服务设施为前提，如上生新所更新提供公共空间开放、西亚宾馆改造提供公共停车设施等；部分社区通过盘活社区内闲置的物业资源建设居民生活服务中心等；很多中小学的操场已经实现在非教学时间向周边居民开放；部分居住小区和周边办公楼开展分时共享停车等。
强调公益优先的社区更新案例
3.行动层面：以促实施为目标的全过程行动策划，切实推动社区的持续更新完善
15分钟社区生活圈工作的目标在于推动社区落实规划目标，解决社区问题，强调操作导向。《导则》中的行动指引由六个环节构成，包括“深解读、组队伍、找短板、定任务、推行动、评成果”。
深解读，结合具体社区情况，提出行动口号，明确项目的亮点、特色和目标，统一居民对社区更新的认识。
组队伍，明确成员构成，整合自上而下和自下而上的力量，由区政府成立专门的工作领导小组，结合具体项目分别成立专门实施推进组，并对各方力量进行职责分工。
找短板，摸清家底，查找公共设施和公共空间的服务盲区。
定任务，确定行动项目，综合考虑居民需求紧迫度、实施主体积极性、实施难易度等因素，制定3-5年行动计划，分阶段推进社区更新。
推行动，依托公众力量编制方案、推动实施；落实建设主体和建设经费，确保项目顺利实施。
评成果，发动各界评议规划和实施成果，扩大项目影响力，并总结经验教训。
4.主体层面：实现向多元协作的治理转型，提升社区治理的水平。
各级政府承担组织统筹和资金落实。市级规划资源管理部门主要明确规划建设工作的基本导向和要求，开展技术指导；区政府、区规划管理部门及其他相关部门负责搭建工作队伍，开展规划评估，推进重大项目的建设；街道办事处负责加强公众参与，推进项目建设以及运营维护。
社区居民和企业负责提出要求和参与决策，部分企业参与项目建设。社区更新工作重点倡导“汇民意、聚民智”，保证社区内的居民、企业从业人员等使用人群全方位全过程地参与到工作中，比如在找短板定清单环节，重点开展居民、在地企业意愿调查；在规划编制过程请居民参与方案讨论，反馈相关意见。此外，将企业的自主更新行为与社区更新项目相结合，广泛调动社会力量，鼓励通过企业的更新建设为社区补充各类设施。
专业技术团队和社区规划师负责协调与技术落实。在社区更新工作中，为了兼顾政府发展引导和社区意愿，还通过聘请专业技术团队或者社区规划师等专业力量，对特定的社区特征进行挖掘和问题判读，帮助居民了解相关社区政策，引导居民参与方案讨论，把关规划设计质量，更贴近居民实际需求。
不同阶段主体的职责分工
03
上海15分钟社区生活圈的相关实践
上海作为外延缓慢扩张和存量不断更新两种建设形式同时存在的特大城市，既包括新建地区的开发，也包括存量社区的更新完善，对生活圈的实践主要包括规划编制、土地出让前评估、更新行动三个方面。
1.规划编制：以落实生活圈规划理念为重点任务
新建地区指的是一般位于上海的中心城、新城和新市镇边缘地区，或者是城市中产业园区的整体转型区。这些地区一般范围较大，尚未建设，也没有居民。因此在生活圈的实践工作中，任务重点在于如何通过控详规划落实15分钟生活圈的相关理念，重点落实公共服务设施、公共空间等方面的标准和要求。
2.土地出让前评估：依托规划实施评估落实生活圈要求
促实施、见成效是上海生活圈建设的一大特点。为了尽快推进落实15分钟生活圈目标，补足城市短板，从2016年开始，上海以“构建步行15分钟社区生活圈，建设宜居活力街区”为目标，将面上推进生活圈建设的重要抓手放在了马上要开展土地出让的地块上，充分利用其实施快、实施性强的特点，来推动生活圈的建设。开发地块在土地出让前，需要根据《导则》要求开展规划实施评估工作，对地块周边现状建设情况查找实施建设短板，将需要补充的公共空间和公共服务设施细化至土地出让条件中，作为地块建设实施的必要条件。
3.实施行动：重点推进老旧社区的更新完善
2016年至今，上海开展了渐进式、由点及面的社区更新行动，主要经历了两个阶段。
● 第一阶段：以微更新为主提升空间服务品质
点上探索的社区微更新。2016年，首先以老百姓最为熟悉的门前屋后的社区空间入手，探索和实践“社区空间微更新”，以“设计手法微、更新动作微、实施费用微”的方式，推进社区小微空间的针灸式改造，促进城市品质提升。以公众参与的方式，面向社会公开邀请不同专业的设计师、艺术家参与设计，通过“社区宣传动员、试点征集甄选、公开方案征集、专家公众评审、深化实施建设”等五个阶段，探索一条切实改善居民日常生活环境、易操作易实施的“微更新”路径，带动社区自治能力的提高。
系统实践的四大更新计划。为了进一步拓展社区更新影响力， 2016年，我们开展了城市更新四大行动计划，其中共享社区计划的目标就是打造15分钟社区生活圈，我们开展了普陀区万里社区、曹杨社区等规划试点，目前万里社区菜市场和综合为老服务中心、社区慢行步道、万里生活服务中心、社区巴士等项目均已建成或开始运行，社区服务设施得到较大的提升；曹杨新村已完成环浜地区更新改造，通过贯通步道、场地改造、驳岸优化、活动引入等多种方法提升了绿地的品质和活力。
普陀区万里社区更新改造比对
● 第二阶段：全面系统的推进社区整体更新
2019年，为进一步加大社区更新的覆盖面和力度，我们以街道（镇）为单位，重点聚焦设施短板突出的老旧社区，开展“15分钟社区生活圈”社区更新试点工作。按照“街道积极性高、老旧社区为主、居民需求强烈”的原则，我们在全市范围内共选取15个试点，基本上每个区一个试点。
相比以往，这次开展的试点工作更加注重三个转变：（1）从“被动”变“主动”；（2）从“散点”更新转变为“系统”提升；（3）从“单一方式、单个项目”转变为“多方式、多项目”协同推进。
以长宁区新华街道试点为例:
一是从“被动”变“主动”。市规划资源局会同相关区和街镇，主动开展现状排摸，通过各种类型的公众参与形式和多样化的社区规划师工作方式，真正摸清并解决老百姓生活的痛点和需求，同时也激发居民参与社区共建的热情和积极性。
二是从“散点”更新转变为“系统”提升。本次社区更新试点聚焦一定区域，关注“居住、出行、服务”等全要素的评估和提升，开展系统梳理，按计划逐步解决发现问题。比如通过对居住、就业、出行、服务和休闲五大系统进行全要素评估，发现新华街道呈现“居住类型多元、人口结构多样、基础保障完善、精准配置缺位”等特征，是一个从生活保障向品质提升过渡的成熟社区，主要短板为品质提升类的公共服务设施不足，慢行系统不成网络，街道特色和活力缺乏以及公共空间品质有待提升，因此重点聚焦公共服务设施、慢行、公共空间（含城市家具）三大系统补齐短板。
三是从“单一方式、单个项目”转变为“多方式、多项目”协同推进。在微更新基础上，本次社区更新试点将通过规划调整、城市更新、土地出让等多类型项目联动，提高社区更新的可操作性，加强社区更新影响力。比如新华街道内共梳理出28公顷的可利用空间资源，针对这些资源形成一张蓝图和一张近期项目清单，其中一张蓝图是指在各系统短板梳理基础上形成的社区总体行动方案，让街道和居民能够更了解社区发展愿景；一张近期项目清单体现实效性，让街道能够按表推进近期项目实施。
新华路街道现场调研和座谈会照片
新华路街道通过区域评估形成“一张蓝图”
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小结
上海15分钟社区生活圈是践行“人民城市人民建，人民城市为人民”理念的重要举措，是牢牢植根人民、紧紧依靠人民、不断造福人民的务实行动。
上海以人民需求为核心，以存量社区为重点，以实施为导向的全视角经验，为全国生活圈规划建设工作提供了上海思路，相信通过生活圈研究的不断完善和实践的持续推进，必将促使城市在空间和社会治理上形成由内而外的新活力、新格局，推动城市迈向更美好的未来！
以上内容根据论坛速记整理，经专家本人审阅修改。
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