中国社会科学报 | 上外学者俞祖成 王金钰：日本地方公共卫生危机应对机制中的联防联控
在新冠肺炎疫情不断蔓延的情况下，疫情防控不只是医药卫生问题，而是全方位的工作，是总体战，各项工作都要为打赢疫情防控阻击战提供支持。疫情防控需要健全科学研究、疾病控制、临床治疗的有效协同机制，完善突发重特大疫情防控规范和应急救治管理办法。针对“如何联防联控”的紧急议题，本文尝试以日本地方政府公共卫生危机应对机制为研究对象，就联防联控举措进行简要分析，以供相关研究和实务参考。
以保健所为核心
在日本，公共卫生危机管理被称为“健康危机管理”。1998年，厚生劳动省修订《关于推进地域保健对策的基本方针》，明确地方公共卫生危机管理的基本方针，并要求各级地方政府尽快制定公共卫生危机管理指导手册，以强化在地域保健领域具备专业性、技术性和广域性的保健所在地方公共卫生危机管理中应发挥的核心功能。为此，厚生劳动省于2001年颁布《地方公共卫生危机管理指导方针》，以供地方政府在制定公共卫生危机管理指导手册之际参考。
鉴于近年来公共卫生事件的频发，日本政府将保健所定位为“地方公共卫生危机管理之据点”，责令负责实施公共卫生危机管理全流程业务，包括危机预防业务、应急预案制定业务、应急措施实施以及危机善后恢复。所谓保健所，是指负责保障地方居民健康与公共卫生的行政机构，在业务上接受厚生劳动省的指导，在行政上接受地方政府卫生行政部门的领导，具体负责包括“艾滋病、结核病、性病、传染病等疾病的预防”等在内的14项法定业务。截至2017年4月，日本在全国共设置保健所481个，其中都道府县363个，保健所设置市95个，特别区23个。
根据《地方公共卫生危机管理指导方针》的规定，日本地方政府公共卫生危机应急管理机制在宏观层面包括四大子机制，即应急指挥机制、法律应对机制、信息发布机制以及市民救助机制。其中，联防联控举措包含于应急指挥机制之中。
基于跨部门的合作
公共卫生危机发生后，鉴于公共卫生危机应对所需的专业知识和高技能，保健所在与地方政府总部保持紧密配合的同时，需要携手其他机构乃至民间力量（如红十字会系统、社会组织、基层社区等组织）通力协作，进而建立联防联控、群防群治的危机应对协同网络。在危机应急管理期间，保健所应联合医师协会、医疗机构、警察部门、消防部门、地方卫生研究所、日本中毒信息中心、专家团队以及其他组织，以共同构筑联防联控的协同网络。具体而言，这种联防联控的具体举措包括以下几个方面。
保健所与医师协会、医疗机构的合作。公共卫生危机发生后，为了确保受灾人员所需的医疗服务，保健所应利用广域性灾害急救医疗信息系统对本地急救医疗资源进行确认。如果受灾群体规模较大，保健所则应及时向医师协会和本地医疗机构寻求合作，以确保受灾人员所需病床以及特殊病情患者所需的特殊医疗服务。此外，如果保健所决定向危机现场派遣救护医疗组，则应在与地方政府总部进行协商的基础上，及时向医师协会和医疗机构寻求援助。
保健所与警察部门、消防部门的合作。鉴于公共卫生危机应急管理中警察部门和消防部门的重要作用，保健所（地方政府）应在日常工作中事先与警察部门和消防部门签订公共卫生危机应对合作协议。公共卫生危机发生后，保健所应通过协议规定的紧急联系方式或应急联络窗口，及时寻求警察部门和消防部门的协助。例如，保健所如果在危机现场收集信息、调查事故原因以及采集检体的过程中遭遇阻碍，或在危机现场发生涉嫌违法事件的时候，应立即向警察部门寻求协助。此外，如果保健所需要向危机现场运送医疗物资或医疗救护组成员，可请求警察部门派警车全程护送。另外，关于危机状况确认、病患者运送、事故原因调查、医疗救护组和医疗器材运送等事项，保健所可根据事先协议向消防部门寻求合作。
保健所与地方卫生研究所等组织的合作。公共卫生危机发生后，保健所应及时查明导致危机发生的致病物质。但是，如果保健所没有能力就致病物质进行调查或检测，或者对检测到的致病物质存有疑虑，又或预测已检测到的致病物质将对社会产生严重影响的时候，应及时向地方卫生研究所寻求协助。当然，如果地方卫生研究所亦无法应对时，保健所应及时向其他地方卫生研究所、大学、国立感染症研究所、国立医药品卫生研究所等专业机构寻求协助。
保健所与日本中毒信息中心和专家学者的合作。如果保健所在危机现场发现存在可能由化学物质等引起的中毒情况后，应根据需要请求日本中毒信息中心（公益财团法人）协助调查致病物质。此外，如果保健所决定向危机现场派遣专家学者，应请求地方政府总部相关部门提供合适的专家人选。地方政府总部相关部门可根据日常准备好的专家名册遴选专家，或者请求国立感染症研究所根据其建立的专家派遣系统进行专家遴选。
保健所与其他组织的合作。保健所在调查事故原因和收集信息的过程中，应向市町村政府、郡市区医师学会、医疗机构等组织提出合作请求。如果发生大规模自然灾害或化学工厂爆炸等重大危机时，地方政府应同时考虑向日本红十字会或自卫队提出协助请求。此外，如果仅靠行政力量难以应对危机，地方政府还应考虑与社会组织（慈善组织）等民间力量展开合作。
针对在新冠肺炎疫情防控工作中不少地方出现的不良现象，很大程度上反映了我国疫情联防联控机制亟须进一步完善。作为日本公共卫生危机应对第一责任主体的保健所在与地方政府总部保持紧密配合的同时，还积极与医师协会、医疗机构、警察和消防部门、地方卫生研究所、日本中毒信息中心、专家学者以及其他组织展开合作，以构筑基于跨部门合作的疫情联防联控网络并实现组织间信息共享。这些日本有益的防控机制和做法经验值得我们认真学习和积极借鉴。
作者俞祖成为上海外国语大学国际关系与公共事务学院公共管理系执行主任、副教授、博士生导师，王金钰为上海外国语大学日本文化经济学院硕士研究生
来源 | 中国社会科学报
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