详解令人崩溃的跨国文书认证程序及一个可能的解决方案 | 法务芳谈

无论是在跨国商贸往来还是在跨国诉讼中，一国文书如需在另一国得到认可，需要经过相关认证程序。传统的国际文书认证程序繁琐、耗时、昂贵，让相关从业者倍感无力与懊恼。事实上，国际社会对此问题早有对策。本文对相关国际公约及我国目前的状况做出介绍及分析，尝试为这个难题提供一个可选择的解决方案。

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李智颖：海牙公约中方联系人、司法部司法协助交流中心司法协助处负责人。曾参与多项双边司法协助条约、被判刑人移管条约的谈判缔约工作，目前主要负责两项海牙公约及各项民商事司法协助条约的履约工作。

海牙国际私法会议制定的38项国际公约中,《取消认证公约》是所有海牙公约里面成员最多，适用最为广泛的公约。我国虽然尚未加入，但是一直对该公约的各项工作保持关注。因为其广泛的有效性及实用性，民间也一直有呼声建议我国政府考虑加入此公约。本文即从公约内容本身及我国的现状入手，对加入公约的必要性做简要分析。

一、《取消认证公约》的由来及主要内容

传统认证模式下，由一国签发的公文，如需在另一国使用，需要经过繁琐及耗时的认证程序，这种认证程序给国际交往带来极大不便。为解决这一问题，应欧洲理事会的请求，海牙国际私法会议自1959年开始着手起草旨在简化认证程序的公约。第九届海牙国际私法会议第一委员负责起草工作，完成的草案即《关于取消要求外国公文书认证的公约》（Convention Abolishing the Requirement of Legalisation for Foreign Public Documents），该草案向海牙国际私法会议全体会议提交并于1961年10月5日获得通过。根据公约第11条的规定，公约应在第三份批准书交存后的第60天生效。因此，在南斯拉夫、大不列颠联合王国、法国三个国家交存批准书后，公约自1965年1月24日正式生效。

公约由序言、正文和附件三部分组成。

序言部分阐明公约的目的是“取消对外国公文书进行外交或领事认证的要求”。

正文部分共15条，分别就公文的定义、认证的定义、附加证明书的签发及效力、主管机关及其职能、公约与其他有关条约、公约或协议的关系以及公约的批准、生效、加入等问题做了具体规定。

附件部分附有证明书样本，供各缔约国参照使用。

公约的主要内容可以概括为如下几点：

1、证明书制度是《取消认证公约》的核心所在。需要强调的是，附加证明书的效力仅限于所证明的公文来源（例如公文的签字盖章）的真实性，而不对公文内容的真实与否负责。

2、对于公文的定义及范围，也就是何种文件需要经证明书认证，适用文件签发国的法律规定。关于公文的范围，公约第一条第二款列举了以下几种公文：“一国的机关或者某法院或法庭的官员签发的文件，其中包括由检察官、法院书记员或司法执达员签发的文件；行政文书；公证文书；对个人以私人身份签署文件的官方证明，例如对某个文件的注册或其在某日存在的事实进行记录的官方证书，以及对签字的官方和公证证明”。

3、对公文的承认及效力问题，适用公文使用地国家的法律。

4、证明书为任择性。公约第三条第二款规定“如果根据文件接收国现行法律、法规或实践，或者根据两个或两个以上缔约国间的协议，前款所指手续已被取消或简化，或者已免除了对文件本身的认证，就不能再要求履行前款所规定的手续”，可见，作为文书接收国，成员国可以主动放弃对在本国出示的公文需经证明才能使用的要求。

5、公约规定证明书只能由成员国指定的主管机关签发，因此各成员国应指定主管机关并通知荷兰外交部（公约保管人）。但主管机关的设置、数量及组织形式则完全由成员国自主决定，公约对此不做任何规定。

二、《取消认证公约》的特点

1、公约目前共有107个成员国，是海牙国际私法会议制定的38个国际公约里，加入成员最多，国际上运用最广泛的公约。除107个正式成员国之外，加拿大、巴西、智利、塔吉克斯坦、马来西亚等17个国家已经申请加入，正在履行相关加入程序。因此，公约正式成员将很快到达124个。

2、简化公文认证程序，大幅提高公文国际流转效率。公约旨在用一步式认证代替传统的连锁认证，可以参照下图：

图1：传统的连锁认证

图2：《取消认证公约》框架内使用的“一步式”证明书方式

通过对比可以明显看到，使用公约框架下的证明书方式，一份需要在国外得到认可并使用的公文，认证程序从原来的四到五个步骤简化为一个步骤。

3、公约适用频率非常高，据不完全统计，仅三分之一成员国每年在公约框架下签发的证明书总量已近五百万份。

部分成员国签发证明书数量表（资料来源：http://www.hcch.net/index_en.php?act=publications.details&pid=5822&dtid=33）：

上表显示，仅根据向海牙国际私法会议2012问卷调查作出反馈的33国及中国香港、澳门特区提供的数字，2011年这些国家和地区总共签发的证明书数量已达4,171,558份。由此估计，公约全部107个成员国签发的证明书数量或超千万份。

另外，从对海牙私法会议问卷调查的反馈看，大部分国家明确表示，每年签发的证明书数量呈上升趋势。分析显示证明书数量不断增长的主要原因有两个：一是公约成员国数量在不断增加，因此证明书适用范围在扩大；二是国际人员商贸往来日益密切，需要通过证明书认证的公文数量在增加。

4、从证明书所认证的公文种类和数量来看，海牙国际私法会议2012年调查问卷显示：证明公民民事关系状态的文件（例如出生证明、死亡证明、婚姻证明、未婚证明等）数量最多，其次是证明签名真实性的公证书文件数量，第三是学历及各种教育证书数量。

三、加入公约的必要性

1、加入《取消认证公约》，采用简洁便利的证明书方式符合全球化进程，是国际趋势。公约目前共有107个成员国，全球主要国家均已加入该公约。

《取消认证公约》涵盖国家图（图片来源：海牙国际私法会议www.hcch.net）:

注：深蓝色为已加入国家；绿色为正在加入国家

从上图可以看到，除了非洲国家外，公约目前已经涵盖全球绝大部分国家。亚洲的主要国家除中国外，日本、韩国、印度均已加入公约。

从另一个角度看，中国前十大贸易伙伴中的欧盟、美国、日本、韩国、澳大利亚、俄罗斯和中国香港均已加入此公约。主要贸易伙伴巴西及东盟主要成员国马来西亚、菲律宾和越南也正在加入。可见，前十大贸易伙伴中，除几个东盟成员外，全部将适用《免除认证公约》。

2、改善投资环境，助力国际经贸发展，具有推动“一带一路”战略实施的重大意义。目前世界经济缓慢复苏、发展、分化，国际投资贸易格局和多边投资贸易规则酝酿深刻调整。自2013年以来，本届政府提出“一带一路”的构想，2015年3月，中国政府特制定并发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。“一带一路”战略是目前中国最高的国家级顶层战略，旨在加强与沿线国家的沟通磋商，推动与沿线国家的务实合作。中国经济和世界经济高度关联，推进“一带一路”建设既是中国扩大和深化对外开放的需要，也是加强和亚欧非及世界各国互利合作的需要。在这一战略背景下，加入公约，简便公文认证，便利双边贸易往来，具有战略意义。

世界银行（WB）在2010年度的《跨境投资报告》中特别对《取消认证公约》在便利投资方面的作用做出以下评论：“…通过由单一政府部门签发一份证明书代替了传统的繁琐的认证方式……通过简易的证明书程序，母公司的相关文件可在另一国家获得认可，对计划在新国家进行注册的公司而言，这一点非常重要”。（资料来源http://documents.worldbank.org/curated/en/2010/01/15022229/investing-across-borders-2010-indicators-foreign-direct-investment-regulation-87-economies）

上图为世界银行对中国的投资指数分析（资料来源：http://iab.worldbank.org/data/exploreeconomies/china）。从图上可以看到，在中国开设一家新公司平均需要18个步骤（全球平均数为10个步骤），65天（全球平均数为42天），便利指数为63.7（全球平均数为64.5）。在表格下面的注释中还特别提到中国目前的领事认证程序：“母公司的文件必须先经公证后再经中国驻文件发出国的领事认证后才可在中国使用”。

上图为美国的相关投资指数（资料来源：http://iab.worldbank.org/data/exploreeconomies/united-states）。美国已加入《免除认证公约》。可以看到美国的相关数字要大幅优于中国的指数。

世界银行每年的发布《跨境投资报告》，以及为各个经济体的相关投资环境所作的评估指数，对全球范围内的跨境投资者具有重要的指导和参考意义。

3、国际组织重视《取消认证公约》在便利公文的国际转递的重要作用。除世界银行外，其他国际组织也纷纷为公约背书。例如，国际商会（ICC）公开表示“国际商会敦促成员国加入《取消认证公约》，用便利的证明书方式取代传统的连锁认证，促进跨境贸易往来……《取消认证公约》建立的证明书制度为国际贸易主体建立了一套互相承认和尊重的国际标准……”（资料来源：http://www.iccwbo.org/News/Articles/2012/ICC-urges-States-to-ratify-Apostille-Convention-for-simplified-authentication-of-public-documents/）。

此外，世界贸易组织（WTO），世界关税组织（WCO），国际劳工组织（ILO），国际刑警组织(Interpol)均对《取消认证公约》对便利国际间公文传递的作用给予充分肯定。国际刑警组织甚至正在和海牙国际私法会议探讨运用《取消认证公约》的电子证明书传递系统提高国际刑警组织之间的文书传递效率的可行性。

4、节省当事人的认证时间及金钱成本，便利国际人员流动及商贸往来。在传统认证方式下，通常需要四到五个步骤，每一步骤不但要耗费一定的时间，且每一步骤的相关部门都要收取金额不等的费用。如采用“一步式”证明书方式，则只需要将相关公文直接拿到公文签发国主管机关为公文签发证明书即可。因此，当事人可以减少大量的时间及精力，而收费也仅发生在主管机关这一个环节。

从时间上来看，以一份在中国出具的相关文书为例，如需到其他国家得到承认和使用，通过传统的领事认证大部分需要20个左右工作日的时间，时间长的多达45个工作日。

而公约成员国之间适用的证明书方式下，据2012年海牙国际私法会议调查问卷的反馈显示，16个国家表示证明书可在1个小时内完成，5个国家可在2小时内完成，11个国家可在当天完成，另有16个国家表示可在第二天完成（资料来源http://www.hcch.net/index_en.php?act=publications.details&pid=4697&dtid=33）。从证明书签发时间来看，与传统连锁认证方式相比，时间成本节约了数十倍甚至上百倍。

从费用上来看，以中国目前的领事认证为例，通常一份文书如走完全部的领事认证程序需要数百元人民币，有些类型的公文甚至高达数千元人民币。而根据海牙国际私法会议的统计，目前，收费各国的平均费用是每份文书18.2美元，约合120元人民币。另有少数国家对证明书采取免费制度。可见，费用成本的差别也是非常巨大的。

5、加入公约后，可以使我国与没有互设外交使团的国家之间的公文认证成为可能。一旦加入公约，公约的107个成员之间均可以使用简单便利的证明书方式。在传统认证方式中，如一方成员国在另一方没有外交领事机构，一份公文如需在另一国得到认可并使用会非常困难。而如果双方都是公约成员国，即使没有互设外交领事机构，公文也完全可以通过“一步式”证明书方式在对方得到认可和使用。因此，没有外交关系的两国之间开展的商贸活动所必需的文书认证活动在公约框架下将成为可能，且简便易行。

6、取消领事认证，节省和解放外交资源。传统认证方式中，外交领事部门和驻外使领馆认证是必不可少的一环。各国因此必须指定专门人员从事相关事务。加入公约使用证明书方式，则可以解放各国原本用于领事认证服务的大量人力、物力、财力，把这部分资源用於其他外交事务中。

四、加入公约后需要解决的主要问题

1、主管机关设置

主管机关主要有三项职能：核实所证明公文来源的真实性；制作证明书并将证明书附在所证明的公文上；将所制作的证明书备案，以备将来查询使用。

主管机关的设置、数量及组织形式完全由成员国自主决定，公约对此不做任何规定。实践中，各国做法不一。有的国家设置单一主管机关，有些国家则设置多个主管机关。设置多个主管机关主要有以下两种方式：

第一种方式是根据需证明的公文的性质设置不同主管机关，以俄罗斯联邦为例，主管机关包括司法部、总检察长办公室、内政部、联邦档案局、国防部及各注册办公室等六个机关。

第二种方式是根据公文签发地点设置不同主管机关。例如法国、意大利、德国均采用此种方式，在不同的省设各自的主管机关，因此一国的主管机关多达几十个。

部分公约成员国主管机关设置表（资料来源：http://www.hcch.net/index_en.php?act=conventions.authorities&cid=41#K）：

2、费用

公约对各成员国是否对证明书收费未做规定。从对海牙私法会议关于费用问题所作的问卷调查看，38个给予答复的国家中，有30个国家采取收费制度，8个国家不收取费用。具体费用标准可见以下表格。

部分国家证明书费用标准表（ 数据来源：http://www.hcch.net/index_en.php?act=publications.details&pid=4696&dtid=33）：

从表格中可见，收费的各国平均每份证明书费用为18.5美元（约合120元人民币）。其中英国费用标准最高，为每份67.12美元（约合420元人民币）。通过和上文中提到过的我国目前领事认证费用标准相比较可以看到，即使是英国的收费标准，也是远远低于我们的领事费用标准的。

一些国家不加入公约的考虑之一是加入公约后因取消领事认证，会导致目前领事认证的收入大幅下降。根据海牙国际私法会议给出的公开信息，新加入的国家普遍表示，对简易证明书方式采取收费制度，所收取的费用能够补偿甚至高于采用传统的领事认证方式所带来的收入。收入来源得到保障的两个关键因素是：加入公约后，签发的证明书数量会远远高于加入公约之前签发的领事认证数量；制定适当的收费标准。

另外，因每年签发的证明书数量近年来一直保持上升趋势，因此，由收费制度带来的收入也呈稳定增长态势。

3、证明书方式仅在公约成员国之间适用，因此取消领事认证仅限于取消公约成员国之间的领事认证。以我国为例，目前公约有107个正式成员，而我国共与165个国家之间互设使领馆。加入公约之后，这165个国家中同时也是公约成员国的，今后与我国之间的公文流转将取消领事认证。如某国不是公约成员国，今后与我国人员往来及经贸合作中使用的公文仍需要采用传统的领事认证。因此，加入公约并不意味着取消所有的领事认证。

但是，需要认识到，传统的连锁领事认证已经与全球化的大趋势不符，本文引用的各种数据说明全球主要国家或经济体均通过加入公约停止使用这种方式。可以预见，随着各国对《取消认证公约》框架下证明书方式的认可，随着公约成员国数量的增加及证明书适用范围的扩大，连锁领事认证方式适用的空间将越来越小并最终被彻底取代。

五、中国目前状况及加入公约的简单设想

随着中国改革开放的深入和与外国经贸、文化等交流的不断加深，越来越多的中国企业和公民走出国门，人员交往日趋频繁，出国探亲、访友、居住、学习、旅游、经商的人数骤增，外国来华从事经贸、文化等往来活动的数量也大幅攀升。资料显示，2013年中国入境人数为12.9亿人，其中位居前几位的分别是中国香港、澳门、台湾地区及韩国、日本、美国及欧盟国家（数据来源：http://www.cnta.gov.cn/html/2014-1/2014-1-16-15-52-71196.html）。2013年中国公民出境总人数为0.98亿人次。内地居民出境前往国家、地区居前八位的分别是：中国香港、中国澳门、韩国、泰国、中国台湾、美国、日本、越南（数据来源：http://finance.chinanews.com/cj/2014/01-15/5741695.shtml）。可以预见，中国作为世界第一人口大国和世界第二大经济体，随着全球化进程的加深，这一数字还将持续增长。

随着出入境人口数量的增长，国内外领事认证量与日俱增。数据显示，远在2009年国内领事认证量已突破80万份，国外领事认证量达到35万份（数据来源：http://www.chinanews.com/hr/2010/12-21/2734906.shtml------2010.12.21）。2014年全年全国共办理领事认证121万份（数据来源：http://cnews.chinadaily.com.cn/2015-12/28/content_22842228.htm）。

从国内领事认证部分来看，为完成大量的领事认证工作，负责的部门除外交部领事司外，还有54个地方外办和6个由外交部领事司授权的代理公司。国外领事认证则主要由我国各驻外使领馆专门从事领事认证的人员完成。

可见，无论是从国家顶层设计“一带一路”的战略实施来看，从人员经贸往来带来的对公文认证的现实需要来看，还是从我国目前办理领事认证的数量和对此的投入来看，传统的连锁领事认证方式亟须改善。加入公约，采取“一步式”证明书方式，符合国家层面深化对外开放的战略布局，贴合本届政府“明确政府职能定位，简政放权”的宗旨，可以大大简化民众办事流程，提高政府机构办事效率。同时，将节省外交资源，使原来用于领事认证的大量人力、财力、物力可用于其他方面，更好的做好各项领事服务。最后，加入公约后，便利我国与各国的公文流转，将进一步改善投资环境，提高国际贸易量，促进中国经济增长。

如加入公约，面临的主要问题是主管机关的设计。根据前文分析，笔者试做以下设想。

1、关于主管机关。第一种做法是根据公文的不同性质设置多个主管机关。例如涉及商务贸易类公文可考虑由主管商贸公文的部门例如工商总局或商务部作为主管机关，涉及涉外公证文书的认证可以由司法部作为主管机关，涉及居民个人身份事项等文书的认证则可以由民政部作为主管机关。设置多个主管机关的优势是可以将大量认证事务分散到不同系统，充分利用现有资源。局限性则是一些文书性质不好归类，会发生推诿的情况，而当事人也不好把握到底应该由谁出具认证书。从对公约执行总体情况的把握上，多个主管机关显然也不如由指定的单一主管机关管理更为有效。

另外一种方式是设置单一主管机关。单一主管机关可以避免由于文书种类复杂多样，导致当事人不知道到底应该找哪个部门进行认证的情况。但是，另一方面，作为单一主管机关的部门必然会有巨额工作量。仅以2014年全年领事认证121万份为例，可以说以任何一个部门目前的设置来看是无法应付如此巨额的认证数量的。因此，如果设置单一主管机关，可以考虑从整体布局上着手，完善部门设置，建立一个系统，将认证量按区域或者按类别进行分类吗，并进行纵向系统化管理。

2、费用

前文已经分析过，以目前我国的领事认证程序来看，一份公文经过公证、外交部领事认证、驻华使馆认证，通常费用在数百元或上千元，个别驻华使馆收费昂贵甚至导致总费用可高达数千元。在加入公约后，不考虑公证费用的情况下，当事人只需要支付主管机关一份认证费用。省去驻华使馆的领事认证费用之后，当事人需要支付的费用其实是大大降低的。另外，国际上各国收费标准不一，平均费用为18.5美元（约合120元人民币）。综合以上两项因素，一份公文认证费用在200人民币左右应属于比较合理的范畴。

以上，仅是就主管机关及费用问题做了粗浅分析。如加入公约，有关部门需要在各项问题上进行广泛调研，深入了解掌握目前我国在认证领域的实际情况，参考相关国家做法，就各项问题逐一进行论证，然后才能给出一个既符合我国国情，能够解决现实问题，又能便利公约实施的方案，从而达到我们加入公约的初衷，即改善投资环境，便利经贸合作，推动“一带一路”战略的实施。

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