评论：最高法院指导意见（二）与《全球指南》总结报告—关于涉疫情破产案件的审理 | 破产池语
作者池伟宏、林周汪按：2020年5月15日，最高人民法院颁布了《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（二）》（以下简称《指导意见（二）》），其中对有关新冠肺炎疫情期间涉及的破产案件的审理提出了一些应对措施。此前，国际破产协会与世界银行集团于2020年4月联合发布了一篇题为《为支持困境企业渡过新型冠状病毒危机所采取的措施》（INSOLINTERNATIONAL WORLD BANK GROUP GLOBAL GUIDE: MEASURES ADOPTED TO SUPPORT DISTRESSED BUSINESSESTHROUGH THE COVID-19 CRISIS）的全球指南。[1]
根据《全球指南》对各国情况的调研与观察，新加坡管理大学助理教授Aurelio Gurrea-Martínez、印度Chandhiok & Mahajan律师事务所执行合伙人Pooja Mahajan和世界银行集团顾问Simon Brodie联合完成了《各国对涉新型冠状病毒疫情时期公司破产问题的措施》（INSOL INTERNATIONAL WORLD BANK GROUP GLOBAL GUIDE:Corporate Insolvency: Responses in Times of Covid-19: Report，发布于https://insol.org，以下简称《总结报告》）一文[2]，旨在对现在全球面临的新型冠状病毒带来的经济震荡，作出破产法方面的回应。该文以全球指南中对各国应对措施的综合调研为基础，对相关措施进行了分类考察，并总结了不同法域所采取的各项措施异同及其成因。文章融合了来自38个国家或地区的专家提供的意见，并详细描述了各国/地政府和其他当局采取的关键性危机控制措施。
《总结报告》对理解最高法院指导意见、以及我国企业破产法领域的应对机制实践提供了广阔的国际性视野参考，有着重要借鉴意义。本文将介绍《总结报告》内容，并结合最高院指导意见，对涉疫情破产实务问题进行简要评析。
本文共计8,496字，建议阅读时间17分钟
一、最高法院指导意见（二）
最高人民法院发布的《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（二）》中，关于破产案件审理的相关规定如下：
第十七条 企业受疫情或者疫情防控措施影响不能清偿到期债务，债权人提出破产申请的，人民法院应当积极引导债务人与债权人进行协商，通过采取分期付款、延长债务履行期限、变更合同价款等方式消除破产申请原因，或者引导债务人通过庭外调解、庭外重组、预重整等方式化解债务危机，实现对企业尽早挽救。
第十八条 人民法院在审查企业是否符合破产受理条件时，要注意审查企业陷入困境是否因疫情或者疫情防控措施所致而进行区别对待。对于疫情爆发前经营状况良好，因疫情或者疫情防控措施影响而导致经营、资金周转困难无法清偿到期债务的企业，要结合企业持续经营能力、所在行业的发展前景等因素全面判定企业清偿能力，防止简单依据特定时期的企业资金流和资产负债情况，裁定原本具备生存能力的企业进入破产程序。对于疫情爆发前已经陷入困境，因疫情或者疫情防控措施导致生产经营进一步恶化，确已具备破产原因的企业，应当依法及时受理破产申请，实现市场优胜劣汰和资源重新配置。
第十九条 要进一步推进执行与破产程序的衔接。在执行程序中发现被执行人因疫情影响具备破产原因但具有挽救价值的，应当通过释明等方式引导债权人或者被执行人将案件转入破产审查，合理运用企业破产法规定的执行中止、保全解除、停息止付等制度，有效保全企业营运价值，为企业再生赢得空间。同时积极引导企业适用破产重整、和解程序，全面解决企业债务危机，公平有序清偿全体债权人，实现对困境企业的保护和拯救。
执行法院作出移送决定前已经启动的司法拍卖程序，在移送决定作出后可以继续进行。拍卖成交的，拍卖标的不再纳入破产程序中债务人财产范围，但是拍卖所得价款应当按照破产程序依法进行分配。执行程序中已经作出资产评估报告或者审计报告，且评估结论在有效期内或者审计结论满足破产案件需要的，可以在破产程序中继续使用。
第二十条 在破产重整程序中，对于因疫情或者疫情防控措施影响而无法招募投资人、开展尽职调查以及协商谈判等原因不能按期提出重整计划草案的，人民法院可以依债务人或者管理人的申请，根据疫情或者疫情防控措施对重整工作的实际影响程度，合理确定不应当计入企业破产法第七十九条规定期限的期间，但一般不得超过六个月。
对于重整计划或者和解协议已经进入执行阶段，但债务人因疫情或者疫情防控措施影响而难以执行的，人民法院要积极引导当事人充分协商予以变更。协商变更重整计划或者和解协议的，按照《全国法院破产审判工作会议纪要》第19条、第20条的规定进行表决并提交法院批准。但是，仅涉及执行期限变更的，人民法院可以依债务人或债权人的申请直接作出裁定，延长的期限一般不得超过六个月。
第二十一条 要切实保障债权人的实体权利和程序权利，减少疫情或者疫情防控措施对债权人权利行使造成的不利影响。受疫情或者疫情防控措施影响案件的债权申报期限，可以根据具体情况采取法定最长期限。债权人确因疫情或者疫情防控措施影响无法按时申报债权或者提供有关证据资料，应当在障碍消除后十日内补充申报，补充申报人可以不承担审查和确认补充申报债权的费用。因疫情或者疫情防控措施影响，确有必要延期组织听证、召开债权人会议的，应当依法办理有关延期手续，管理人应当提前十五日告知债权人等相关主体，并做好解释说明工作。
第二十二条 要最大限度维护债务人的持续经营能力，充分发挥共益债务融资的制度功能，为持续经营提供资金支持。债务人企业具有继续经营的能力或者具备生产经营防疫物资条件的，人民法院应当积极引导和支持管理人或者债务人根据企业破产法第二十六条、第六十一条的规定继续债务人的营业，在保障债权人利益的基础上，选择适当的经营管理模式，充分运用府院协调机制，发掘、释放企业产能。
坚持财产处置的价值最大化原则，积极引导管理人充分评估疫情或者疫情防控措施对资产处置价格的影响，准确把握处置时机和处置方式，避免因资产价值的不当贬损而影响债权人利益。
第二十三条 疫情防控期间，要根据《最高人民法院关于推进破产案件依法高效审理的意见》的要求，进一步推进信息化手段在破产公告通知、债权申报、债权人会议召开、债务人财产查询和处置、引进投资人等方面的深度应用，在加大信息公开和信息披露力度、依法保障债权人的知情权和参与权的基础上，助力疫情防控工作，进一步降低破产程序成本，提升破产程序效率。
二、《全球指南》总结报告：《各国对涉新型冠状病毒疫情时期公司破产问题的应对措施》
1.导论
新冠病毒已在世界范围内造成了严重的社会和经济影响，首当其冲的就是全球健康危机。该次疫情已经导致众多企业经营陷入重大财务危机。为了减轻新冠病毒带来的经济上的影响，随着危机的持续发展，世界各国政府和其他当局已经开始采取各种危机控制措施，包括法律、金融和监管措施。这些措施不乏直接或间接地涉及到公司破产的相关内容。这些措施基本上是为了支持陷入财务困境的企业，防止该类企业进行不必要的清盘，即便该清盘在正常情况下是可行的。
2020年4月，在新冠病毒危机的背景下，世界银行集团和国际破产协会联合发布了一份《全球指南》。该指南融合了来自38个国家或地区的专家提供的意见，并详细描述了各国/地政府和其他当局采取的某些关键的危机控制措施，这些措施均旨在支持本次危机中陷入财务困境的企业。
《总结报告》主要借鉴了《全球指南》中关于38个国家/地区的章节，概述了针对新冠病毒危机而在全球范围内采用的与公司破产相关的措施，以及概述这种应对措施之间的异同。该《全球指南》是一份生动的文档。《总结报告》于2020年4月10日完成，因此《总结报告》所反映的已采取的措施也截至相应日期。各国家/地区仍继续每日或至少每周实施针对新冠病毒的危机控制措施，各位读者在阅读《总结报告》时请务必谨记。同时，需要提醒各位读者，样本中的国家/地区数量相对有限，并且《总结报告》可能无法准确反映样本以外的国家或地区的应对措施的性质及程度。
《总结报告》的构成如下：第二节总结了各国家/地区直接关于公司破产的系列应对措施；第三节总结了对公司破产进行补充的系列应对措施；第四节为对该类应对措施的范围和持续时间的观察；第五节根据法源、地域、和国家收入等级，概述了不同国家的应对措施之间的异同；第六节为结论。
2.关于公司破产的直接应对措施
2.1 中止或限制债权人申请启动破产程序的权利
包括意大利、西班牙、瑞典、土耳其在内多个国家已经中止了债权人申请启动破产程序的权利。印度也已经发布了这一应对措施。其他国家也对债权人申请启动破产程序的权利实施了限制。这些限制通常包括：提高债权人申请启动破产程序所需的数量门槛（如印度）、延长对书面要求作出回应的法定期间，或两者兼采（如澳大利亚和新加坡）。此外，在某些法域（如新加坡），受新冠病毒影响严重的债务人还可以申请延期偿付债务，使其免于陷入各种法律诉讼，包括破产程序的启动。因此，即便破产程序的启动未被正式中止，其在上述的法域中仍然受到了显著的限制。通过此类措施，债权人申请启动破产程序的权利被暂时性地中止或阻碍，债务人公司也可借此机会得以喘息，无需在短期内清偿相关债务，并寻求公司复苏的途径。《指导意见（二）》第17、18条也采取了类似的措施，通过引导债权人与债务人协商以放宽债务履行条件等方式，消除破产申请原因，并鼓励债务人通过多元化方式，实现对企业尽早挽救。
2.2 中止公司董事申请启动破产程序的义务
以欧洲大陆为代表的多个法域均规定公司董事在公司陷入破产状态时，负有申请启动破产程序的义务。作为应对新冠病毒危机的措施之一，包括保加利亚、法官、德国、卢森堡、葡萄牙和西班牙在内的许多国家已经终止了该项申请启动破产程序的义务。这一措施也同时被其他法域采用（如波兰）。
2.3 中止或放宽不当交易的责任
部分国家受英国破产法体系的影响，规定了不当交易的责任。在新冠病毒危机期间，这一责任已被暂时性中止，或至少作出了一些宽释。采用这些方式的法域包括澳大利亚和新加坡。这些措施同时也被新西兰和英国所采用。不过，公司董事仍会因欺诈性交易而被追究相关责任。
2.4 对小型公司的特别规则
一些国家（如巴西）已经提出关于对小型公司实施简化破产规则的建议。同样地，美国的立法机关已经提高了适用《小型企业重整法案（2019）》（the Small Business Reorganization Actof 2019）简化破产规则的门槛，这一法案于2020年2月19日起生效。由此，更多的公司在新冠病毒危机期间获得了适用此种简化程序的机会。最人民法院近期颁布的《关于推进破产案件依法高效审理的意见》及各地方高院出台的相关规范性文件，也都体现了对涉及法律关系较为简单的企业适用简化破产审判流程这一政策导向。
2.5 破产程序的启动与速度
一些法域（如哥伦比亚）已经实施了简化破产程序的规则，这些规则旨在缩短受理破产申请和破产程序持续的时间。上述《关于推进破产案件依法高效审理的意见》及最高人民法院于2019年11月8日发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》中也强调了须继续推动破产案件的及时受理及审判流程。《指导意见（二）》也提出，对于疫情爆发前已经陷入困境，因疫情或者疫情防控措施导致生产经营进一步恶化，确已具备破产原因的企业，应当依法及时受理破产申请；并通过信息化手段等方式，推进破产程序的效率。
2.6 关于交易撤销规则的修正
一些国家已经中止了可撤销交易的追溯期间。例如，在新加坡，对评估价值过低或不公平的偏颇性交易的追溯期间已经被暂时性延长，以保护受新冠病毒影响的债务人能够享有合理的救济期间。
2.7 救援融资条款的实施
在世界范围内的许多法域，向进入破产程序的债务人提供新的融资的贷款人可以管理费用的形式获得优先受偿权。在包括美国、新加坡等的一些国家，如果满足各项法定条件并取得法院认可，此类融资甚至可以在上述优先权地位之上获得“超级优先权”的地位。在特定情况下，这种“超级优先权”可以允许新的贷款人优先于既已存在的抵押权，或能够在预先存在的管理费用之前获得清偿。在疫情期间，一些法域（如哥伦比亚）已经决定实施类似于美国和新加坡现有的救援融资制度。关于重整融资问题，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》第二条首次明确了我国重整融资的优先性。同时，《指导意见（二）》第22条重申了共益债务融资的制度功能，并要求人民法院在审理破产案件中，积极引导和支持管理人或债务人采用这一方式维持企业经营，实现债务人财产的增值、保值。
2.8 暂停公司内部人员贷款居次的规则
在一些法域，特别是欧陆和拉丁美洲，公司内部人员提供的贷款时常会在破产程序中被居次清偿。在疫情期间，一些国家（如意大利）已经决定暂停这种居次规则，以鼓励公司内部人员提供新的融资。
3.关于公司破产的补充措施
3.1 暂停法律诉讼和/或合同的终止
许多法域对破产程序以外的法律诉讼和/或合同终止规定了一定形式的暂停。包括保加利亚、法国、意大利、马来西亚、新加坡、西班牙、瑞士和美国在内的部分国家都采取了某种形式的暂停措施，以保护债务人免于各种形式的法律诉讼，如暂停合同的终止、债务或担保权的执行。其他国家（如巴西和新西兰）已经宣布了他们也将实施类似的应对措施。这一措施事实上间接阻却了债务人不履行到期债务，因而也就降低了启动针对债务人破产程序的可能性。《指导意见（二）》提出，关于合同案件的审理，应当充分考虑本次疫情的具体情况，对合同进行变更，减免债务人租金、违约责任及利息等。该部分内容是我国合同法领域的应对措施对破产法领域的补充，也旨在减少债务人不履行或不能履行到期债务的情况。
3.2 采用与金融领域相关的法律、财务和税收机制
许多国家已经开始采用与金融领域相关的各种法律、财务和税收机制。例如，包括澳大利亚、巴西、欧盟、香港、印度、以色列、日本、俄罗斯、瑞士、阿联酋和美国在内的许多法域已经放宽了银行的资本要求，并/或对损失准备金采用了更优惠的税收和会计处理方法。尽管这些措施通常旨在为金融领域提供更大的流动性和灵活性，但它们同时可能会在疫情期间支持债务谈判及重组。
3.3 适用电子通讯处理法律案件，包括破产程序
在许多国家，由于封锁或社会隔离规制，面对面的司法活动已被暂时中止或受到严格限制。现在，许多法域正采用电子技术来处理包括破产程序在内的法律案件。因此，这些工具可以帮助法院管理由于新冠病毒危机而预计增加的破产案件。《总结报告》所采样本中，在疫情期间，采用或增加电子技术的使用的国家或地区包括：澳大利亚、英属维尔京群岛、加拿大、中国、香港、印度、新西兰、新加坡、英国和美国。《指导意见（二）》第二十三条强调， 疫情防控期间，要根据《最高人民法院关于推进破产案件依法高效审理的意见》的要求，进一步推进信息化手段。
3.4 暂停“资本重组或清算”规则
一旦公司的净资产低于法定资本的一定比例，一些法域（特别是欧洲和拉丁美洲）就要求公司董事启动公司的资本重组或清算。多个国家已经暂停了此等资本重组或清算规则，包括哥伦比亚、意大利和西班牙。
3.5 通过非正式机制促进庭外债务处理
部分法域会通过非正式机制促进庭外债务整理。许多国家又是会通过他们的监管机构、中央银行或法院来鼓励贷款人与因疫情而受到重大影响的债务人达成庭外协议，尤其是当这些协议仅涉及延期偿付时。在其可能需要时，鼓励进行债务谈判和庭外债务整理的法域包括：澳大利亚、中国、香港、印度、马来西亚和新加坡。《指导意见（二）》第十七条规定，引导债务人通过庭外调解、庭外重组、预重整等方式化解债务危机，实现对企业尽早挽救。
4.应对措施的范围和期限
4.1 应对措施的目标公司
在包括澳大利亚、保加利亚、法国、印度、意大利、葡萄牙和西班牙在内的部分法域中，为应对新冠病毒危机的公司破产相关措施可适用于所有公司。然而，在其他法域（如德国），此类关于公司破产的应对措施仅特别针对因疫情而受到实质性影响的公司。因此，在疫情期间能够使用特殊破产措施的公司，在不同法域之间各有不同。而对于为支持企业而采取的关于公司破产的补充措施，包括第3.1节中已经讨论的措施，情况也基本一致。
4.2 应对措施的期限
关于应对措施的期限，各法域之间存在重大分歧，例如，在西班牙和土耳其等国家，许多应对措施仅在该国处于紧急状态时方可适用；而在其他法域，如澳大利亚、德国、意大利和新加坡，已明确延长了适用期限。此类期限延长从六个月（如澳大利亚、德国、新加坡）起，有可能延长至一年（如德国、新加坡），甚至延长至两年（如哥伦比亚）。
5.应对措施的异同
5.1法律渊源
有着相似法律渊源的国家，在应对措施上往往也有相似之处。例如，普通法渊源的数个国家均放宽或中止了不当交易的责任。澳大利亚和新加坡即采取了此类措施，新西兰和英国也就此作出了官方声明。在澳大利亚、印度和新加坡，公司债权人申请启动破产程序所需的条件变得更加严格。
在大陆法系的多个国家中也发现了这样的相似之处。例如，法国、德国、葡萄牙和西班牙均中止了公司董事在公司陷入破产状态时申请启动破产程序的义务；同样地，哥伦比亚、意大利和西班牙也中止了公司在净资产低于法定资本的一定比例时进行资本重组或清算的义务。
5.2地域
各国的应对措施呈现出了地域性的趋势。例如，欧盟的一些国家采取了相似的应对措施（如中止申请启动破产程序的义务、中止资本重组或清算规则）。同样地，样本内部分地域（比如非洲、拉丁美洲、中东地区）的国家没有实施重大的法律改革。
但是，地域性趋势也存在显著的例外。例如，在欧洲，意大利所采取的应对措施显然将适用于较长的一段时间，但西班牙所采取的应对措施仅适用于紧急状态期内（这不会是长期）。同样地，在其他地域也存在各种差异。例如，虽然样本中拉丁美洲和亚洲的许多国家没有采取重大的法律应对措施，但哥伦比亚和新加坡则实施了一些令国际瞩目的最全面的一揽子法律改革。
5.3国家的收入等级
一般而言，在应对新型冠状病毒危机期间，样本内的高收入国家比中低收入经济体所采取的措施更加广泛。但有一些显著的例外。例如，哥伦比亚实施的一揽子法律应对措施即为最广泛之一例，但英国却没有实施重大改革。
在样本中，不同的收入等级群体之间也存在一些差异。例如，运用电子技术处理包括破产程序在内的法律案件，在一些高收入国家中看似更为常见。但是，也有一些高收入国家（比如德国、西班牙）不提倡电子技术的使用，一些中收入国家（比如印度）却运用了这一策略。
6.结论
尽管不同法域的应对措施有着前述的相似之处和差异，但应当注意的是，这种应对措施的存在并非一定可取或不可取。这取决于各个国家的特性。
影响应对措施的必要性和适度性的因素可能包括：
（1）国家的法律和制度框架（如破产法、合同法、公司法、雇佣法、司法制度）；
（2）国家的主流公司类型（如小型公司与大型公司、控股公司与股权结构分散的公司、国家控股公司与私人控股公司、债务结构集中的公司与债务结构分散的公司）；
（3）公司拯救的文化和处理财务困境的法庭外机制的适用空间；
（4）是否存在应对新冠病毒危机的经济和金融措施及其强度（如政府提供的经济和金融支持）；
（5）新冠病毒对国家的整体影响。
最后，应当注意的是，《总结报告》不免存在局限性。特别是在应对新冠病毒危机时，各个国家均在频繁且持续性地采取控制措施。另外，《总结报告》可能无法准确地反映出样本之外的国家所采取的应对措施的性质或范围。
三、评论
《指导意见（二）》把服务保障“六保”作为“六稳”工作着力点，通过破产重整、破产和解和强化善意文明执行的理念，化解企业债务危机，保市场主体。[3]《指导意见（二）》第三部分对涉疫情破产案件的审理特别强调破产审判挽救功能。结合《总结报告》和《指导意见二》的核心内容，两者的共识是：第一，充分评估疫情对企业的冲击，宽容并保护困境企业在疫情期间为化解债务危机所做的努力；第二，注意区分企业破产原因是否与疫情有关，区分债权人强制破产申请和债务人自愿申请破产的不同，区分疫情期间困境企业董事或者有关人员在履行职责和义务过程中在疫情影响下的责任豁免；第三，适当赋予债务人在疫情期间履行各项法律义务的宽限期，包括延长合同履行期、重整计划草案提交期限、重整计划执行期限等等，在重整程序启动前、重整期间、重整计划执行阶段均给予充分的保护。
值得注意的是，《指导意见二》明确指出，在区分疫情对破产原因影响的基础上，要求各地法院仍然要坚持及时受理破产案件的原则，采取信息化等手段进一步提高破产程序效率。这点超越了《总结报告》偏向于暂停或中止破产程序理念，更体现了我国司法机关坚决推进破产审判提速提效的决心和智慧。
最后，最高法院上述关于共益债务融资制度的《指导意见二》规定为债务危机企业在重整期间紧急“输血”提供了有力的制度保障。然而，此次疫情也许告诉我们，仅仅在重整受理后提供共益债务优先权这一保障措施尚不足以消除投资风险。能否更加及时地在破产申请后的预重整阶段，甚至庭外重组阶段引进共益债务融资，以及能否赋予重整融资更高的优先权则是需要在破产法修订时解决的问题。
注释：
[1]http://insol-techlibrary.s3.amazonaws.com/5685f850-7835-478a-ac58-688cc832e4ba.pdf?AWSAccessKeyId=AKIAJA2C2IGD2CIW7KIA&Expires=1589964332&Signature=nl%2BVI3ifVQsgZWSChKfVcWbw7M8%3D
[2]http://insol-techlibrary.s3.amazonaws.com/a8d909e7-532c-489a-b7fb-3a05cc15377a.pdf?AWSAccessKeyId=AKIAJA2C2IGD2CIW7KIA&Expires=1589969063&Signature=Hb4j3YkQvcUrvzbIOV602EqHoNM%3D
[3]最高人民法院审判委员会专职委员刘贵祥：5月19日国务院新闻办公室发布《最高人民法院关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件问题的指导意见（二）》答记者问。
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