城市管理有尺度更要有温度

规划中国 2023-03-26

　本文为《经济日报》与中国城市规划设计研究院合作开辟的“为新城新区建设献一计”栏目系列文章之一。

重庆江北区市政工作人员利用探地雷达对地下空洞进行检测。近年来，重庆市江北区开展智慧城管建设，在市政设施综合管理、危险源监控等多方面创新，提高市政部门主动发现和解决城市管理问题的能力，也给市民生活带来更多便利。新华社记者王全超摄

在城镇化中后期，城市管理的侧重点正从管理公共秩序转向为市民服务，以人为本成为城市管理的核心。在新城新区建设中，应在规划伊始就将生产、生活、生态功能统筹协调，采用大数据等精细管理手段，强化综合管理职能，充分考虑满足个人的多方面需要，提高市民对公共事务的参与度和满意度

在快速城镇化的初期阶段，城市工作是七分建设三分管理，现在到了城镇化的中后期，正转变为三分建设七分管理。对城市管理工作来说，其侧重点也正从管理公共秩序转向服务市民需求。

在转变过程中，城市管理存在诸多问题，如基础薄弱、体制不顺、管理粗放等。在新城新区的建设管理中，这些问题也难以绕开。如何借鉴好的城市管理经验，解决当前存在的诸多难题，打造城市管理新样板？为此，记者采访了相关专家和学者。

从简单粗放到精细智慧

简单粗放的传统城市管理方法不再适用，当前城市管理需细化各项管理指标，并采用信息技术等精细化手段

“简单粗放的传统城市管理方法在过去城市规模快速扩张、追求效率的初期阶段，有其优势所在。但随着我国城镇化水平超过50%、城镇化进入降速提质的中后期阶段，一些新问题和新矛盾逐步显现，原有城市管理方法中忽视公平、细化分类指导不足、自由裁量权较大等问题也暴露出来。”中国城市规划设计研究院绿色城市研究所所长董珂表示。

面对这些问题，新城新区的城市管理亟需从简单粗放向精细智慧转变。上海交通大学城市科学研究院院长刘士林认为，在技术上要把城市管理的指标做到更加细微，要使城市中每一个可能出现的矛盾都有法可依、有据可查。“现在很多城市治理指标框架中，一般只有三四十个指标，不可能触及到城市的‘小善’与‘小恶’。”

这方面可以借鉴新加坡的做法。据介绍，新加坡城市管理中建立了一整套法律体系，对城市中建筑物、广告牌、园林绿化等城市管理硬环境的方方面面都有涉及。城市管理法规对规定的内容、制定办法以及惩罚又都作出详细规定，既避免执法随意性又增加了可操作性。

此外，城市管理的精细化还离不开信息技术。“在新城新区建设过程中，应尽快建设智慧城市基础设施和综合管理信息平台，实现城市管理的智慧化。”董珂认为，在过去所说“七通一平”的设施建设之外，现在还要增加一个智慧城市基础设施建设。在此基础上，再构建一套智慧分析、决策和实施系统，才能实现城市管理的智慧化。

实际上，城市管理的粗放也与城市规划本身的粗放有直接关系。中央财经大学城市管理系主任王伟表示，建设不同类型的新城新区，在区域定位及城市建设方面也存在差异。要尽可能实现源头治理，在规划伊始就要使城市的生产、生活、生态功能实现比较好的统筹协调，具体表现在居住、工作、交通、游憩等基本功能的全时空协同，减少后期管理压力与纠错成本。

从以物为本到以人为本

城市管理要从以物为本转向以人为本，针对不同人群的需求，提供相应的服务

除了城市管理方式要向精细智慧转变，城市管理的概念也要发生变化。“现代化的城市管理应该从过去‘管理概念’转变为‘服务理念’。所谓管理，管理的是物质空间；所谓服务，服务的是人。新城新区的城市管理更要强调以人为本，针对不同人群的需求，提供相应的服务。”董珂说。

要做到城市管理以人为本，首先应转变对城市管理的认识。王伟表示，要将狭义的城市管理概念转变为广义的城市管理概念，城市管理就是为城市服务、为人服务，与之相关的所有部门和公众都应该参与到城市管理的过程中来。

此外，还要从城市管理的目标来定义什么是以人为本。董珂表示：“简单来说，现在的城市管理要抛弃过去美观整洁的观念，将目标定为宜居活力。这并不是说新城新区不需要美观整洁，但如果把美观整洁作为一个根本目标，实际上强调的还是物质空间环境，而没有考虑到里面的居住者是否舒适。”

董珂认为，一个真正的以人为本的新城新区，要充分考虑居住者的基本需求，把出行、餐饮、游憩、购物、娱乐等活动看作城市活力的体现，把年轻人的即兴文化、交往活动看作城市创新能力的象征。在规划和管理中，充分考虑这些活动的空间需求，因势利导、合理安排，避免负外部影响，而不是一味阻挡、驱赶，把它们当作影响城市美观整洁的不利因素。

在城市管理中，要做到以人为本，服务须细化。刘士林表示，今年两会期间，习近平总书记在参加上海代表团审议时强调，城市管理应该像绣花一样精细。因为只有“绣花一样的管理”，才能照顾到每一个人、每一件事和每一个矛盾的“弱小”阶段，满足个人的、具体的、偶然性的需要，这样才能把以人为本落实到每一个个体上。

其实，对城市管理者来说，以人为本就是从“冰冷刻板”转为“温暖包容”。董珂表示，城市管理者要树立为人民服务的宗旨，采取人性化的服务方式，特别突出城市管理在保障和改善民生方面的作用，要让每个居民，特别是外来者感受到城市的温度，增强对城市的认同感和归属感。

从以条为主到以块为主

“以条为主”的管理体制，导致事权交叉和缺位并存。应建立“以块为主”的管理体制，整合各部门管理职能

当前，我国很多城市“以条为主”的管理体制导致事权交叉和缺位并存，执法权力分散，是当前城管乱象的主要原因。据调查，我国目前的城管执法事项80%属于建筑领域，另外20%属于环保、交通、公安、水利等领域，部门之间难以协调，跨领域事项执法难度大。

“职能交叉、条块分割、职责不清等是城市管理的老问题。这一方面与行政构架的设计有关，在顶层设计上没有把不同部门的职能划分清楚，另一方面也与城市管理的复杂性有关。如何理顺管理体制机制，是未来新城新区城市管理体制改革的重要方面。”刘士林表示。

对于这个问题，董珂明确提出，应建立“以块为主”的城市管理体制机制。要整合各部门的城市管理职能，尤其是涉及城市管理的各类执法权；强化综合执法属地管理，在有条件的城市试行大部制，建立健全基层城管综合执法体系；在社区管理层级实现“一对多”的管理运行体系，整合行政资源，提高办事效率；整合空间资源，高效利用土地。

王伟则从职能、执法等方面，对新城新区的城市管理体制提出了具体意见。他建议，除国土、公安、规划等部门由于垂直管理、专业性强、无许可事项等原因无须划转职能外，城市管理应按照“先易后难、循序渐进、统一划转、集中行使”的原则，将发改、建设、食药、教育、工信、司法等部门承担的涉及城市管理的处罚事项和管理事项划转到城市管理部门。

“集中行政处罚权还只是‘表’，提升管理效能才是‘里’。”王伟表示，要让改革看到实效，城市管理者一方面要加强对条块之间、中央与地方之间现有法律规章的整理与统一，另一方面强化信息化建设水平，实现规范化、透明化，全程留痕，无缝衔接。

此外，还要设立相关职能服务窗口与智能管理中心，与数字城管、智慧城市相结合，“自上而下”与“自下而上”相结合，建立一个能够凝聚各方共识的规范性平台，实现城市管理统一化、规范化、流程化。

从单一管理到多元治理

政府的作用应从万事包办转向沟通协调，搭建多方参与共治的服务平台

公众与社会的参与，是实现市民与政府互动，提高城市管理效率的重要保障。如何让新城新区的管理从单一转向多元，也是一个值得思考的问题。

以新加坡的城市管理为例，其通过在市镇理事会吸纳普通市民，并定期召开理事会，提供理事与市民共同探讨城市管理问题的机会，提高市民参与城市管理的积极性，同时也为政府促进多元参与机制的实现提供合法渠道。

“要实现人民城市人民管，政府的作用从万事包办转向沟通协调。政府负责搭建多方参与共治的服务平台，激发民间参与城市治理的活力，让社区、志愿者、企事业单位、民间团体成为城市治理的重要力量。”董珂说。

“其中，一个基础工作就是城市管理的信息公开。”王伟认为，围绕城市规划管理的决策、执行、管理、服务、结果等重点环节，坚持以公开为常态、不公开为例外的原则，依法、主动、及时、准确公开政府信息，让社会公众看得到，看得懂。

与此同时，要健全多元参与制度、拓宽多元参与渠道。“值得注意的是，要给多元参与做好定位。哪些过程需要多元参与，可以参与到怎样的程度，哪些还不适合公众参与，需要分类推进，都需要好好研究，‘全过程参与’和‘全社会参与’之类的说法要慎重。”刘士林建议。

王伟认同这一观点，并进一步阐释。他说：“凡涉及城市重大公共利益的决策，涉及复杂事项的决策和涉及多种利益冲突的决策，都应有序发动社会各主体集思广益、献计献策，在听取各方意见，平衡各方利益后以公正、透明的方式作出决策。”

“不过，在这个过程中还要充分认识物权的复杂性和多样性。”董珂提醒说，以城市管理中的社区自治为例，什么样的人拥有什么样的权利，在决策过程中占有什么样的话语权，要充分分析。在明晰物业所有者、经营者、使用者、承租者等各类“利害关系人”的权利和义务的基础上，才能建立基于物权法的公共参与决策体系。

（经济日报·中国经济网记者孟飞）