遵守公益慈善法规，请政府带好头

作者：张以勋（公益慈善论坛联合创始人、主编）

近年来，随着我国经济的发展、人民生活水平的提高，以及法律法规的日益完善，我国的公益慈善事业发展迅速，公益慈善活动的规范性、专业性和有效性也有了较大程度的提升，尤其在地震、疫情等重大公共事件中，除了政府主导的应急救援，来自社会组织、企业和个人的公益慈善力量也发挥出日益重要的作用。但是由于种种原因，不仅民间公益慈善活动中存在大量违法违规现象，各级政府及其部门强制捐款、开展募捐活动、指定机构接收捐赠、将社会捐赠转入财政账户、禁止慈善组织收取管理费等违法违规现象也时有发生。这一切都说明，公益慈善法律法规的执行落实有还待加强，违法违规开展和管理公益慈善活动的乱象需要得到有效遏制，尤其是政府领导干部在认真履职、学习和遵守公益慈善法规方面，一定要带好头、领好路！

1、政府可以募捐吗？

先从两件旧事说起。

2015年8月12日晚，天津滨海新区发生大爆炸。随后网上传出多名天津市南开区教师被要求为“8.12”爆炸事故捐款的消息。天津市南开区区委区政府回应称，是“应党员干部要求”组织定向募捐。但署名为“南开区教育局”的通知显示：“为组织动员全区广大干部群众迅速行动起来，及时开展有效筹集救灾救助资金，区委区政府决定在全区开展募捐工作。”表面上看，政府挺积极的，但仔细一看，根本不是那么回事啊，其中的硬伤不少呢！

为了鼓励捐赠，规范捐赠和受赠行为，保护捐赠人、受赠人和受益人的合法权益，促进公益事业的发展，《中华人民共和国公益事业捐赠法》于1999年9月1日正式施行。但估计南开区政府的官员们可能不知道有这部法。

《公益事业捐赠法》第十一条规定：“在发生自然灾害时或者境外捐赠人要求县级以上人民政府及其部门作为受赠人时，县级以上人民政府及其部门可以接受捐赠，并依照本法的有关规定对捐赠财产进行管理。”

根据上述条款，只有发生自然灾害的时候，县级以上人民政府及其部门才可以接受捐赠！但先不说这次大爆炸是自然灾害还是人为事故，法律只说政府可以接受境外捐赠人的主动捐赠，没说政府可以向社会募捐哦！

经历十年难产以及反复讨论和修改之后，《中华人民共和国慈善法》于2016年9月1日正式施行。政府官员们有没有带头学呢？

2017年，陕西省渭南市华州区教师李某在网上发帖，质疑“华州区政府强制所有公职人员捐款200元请问是否合理？”结果李某被当地公安机关以“寻衅滋事”为名行政拘留5日。

之后华州区政府发布声明称，向健康扶贫基金捐款完全自愿，但看看他们发的红头文件，明确要求募捐人人参与，资金足额到位，这不就是《慈善法》明令禁止的变相摊派嘛！到底谁在造谣呢？而且，这个健康扶贫基金由区财政拨付500万元和社会募捐资金共同组成，中财政拨付没问题，但向社会募捐就不对啦！《慈善法》第22条明确规定：“慈善组织开展公开募捐，应当取得公开募捐资格。”区政府，当然不是什么慈善组织，所以根本没有公开募捐的资格哦！这样看来，这个华州区政府不仅变相摊派违法，连募捐都是违法的！后面是怎么处理的呢？不好意思，貌似新闻烂尾了，我们无从得知。

以上两件旧事，当时都有大量的新闻报道和评论文章，有兴趣的朋友可以去核实。

另外，一些地方的扶贫办作为政府部门，虽然不是具有公开募捐资格的慈善组织，但也曾出现过向社会公开募集扶贫资金的情况，有些被媒体报道过，有些则没人关注或举报。

所谓“前事不忘，后事之师”，回到2020年，再看看我们的政府进步了多少。

年初，新冠肺炎疫情在武汉爆发，并蔓延至全国。由于防疫物资紧缺等原因，一些地方的政府部门，以及像疫情防控指挥部这样的临时性协调机构，也公开宣布接受社会捐赠。在重大自然灾害期间政府是可以接受社会捐赠，但如果公开宣布接受捐赠，从法律上讲属于公开募捐行为，是违反慈善法的。不只是政府，医院、媒体以及不具有公开募捐资格的社会组织，都不能以各种名义进行公开募捐。

即便是有一天慈善法取消了公募权许可制度，所有想做慈善的个人和组织都可以公开募捐，政府也是不可以公开募捐的。为什么呢？很简单，因为政府已经收过税了啊！而且是强制性的，怎么好意思再伸出手募捐呢？也是因为这个原因，政府做的所有事，都不能称之为公益或慈善。因为政府使用强制手段向人民征税，就应该为人民服务。拿财政的钱做扶贫、救灾以及提供公共服务和社会福利这些事情，都是政府应当履行的基本职能或者义务。这和个人、企业出于公益慈善目的拿出自己的税后收入自愿捐赠，有着本质的不同。

鉴于政府违法募捐的事件时有发生，建议将来修订慈善法时将“政府及其部门不得开展或参与募捐活动”（包括公开募捐和定向募捐）写入法条，并广而告之。如有违反，则应追究决策者的法律责任，给予相应的处罚。而且，政府只征税不募捐也是国际通例。

2、政府有权指定慈善捐赠接收机构吗？

除了违法募捐，政府还有哪些没有法律授权就敢任性胡为的举动呢？

2020年1月26日，民政部发布《关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》，其中要求：“慈善组织为湖北省武汉市疫情防控工作募集的款物，由湖北省红十字会、湖北省慈善总会、湖北省青少年发展基金会、武汉市慈善总会、武汉市红十字会接收，除定向捐赠外，原则上服从湖北省、武汉市等地新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部的统一调配。”这一内容实际上是民政部对此前湖北省民政厅相关要求的转引。但是，上述要求其实并没有什么法律依据。

先不说指定的这五家机构有没有足够的公信力和专业能力堪当大任，民政部门有没有权力要求慈善组织把自己募集的款物交给这五家机构接收呢？没有！把自己募集的款物交给谁，完全是慈善组织自己能决定的事务，只要符合法律规定，民政部门无权指定去向，干涉慈善组织的自主决策权。也有学者认为，在疫情期间政府可以接受社会捐赠，而指定五家机构接收防疫捐赠款物的做法，属于委托第三方机构代收捐赠的性质。但这个说法显然也没有法律依据，只是一厢情愿的猜测罢了。综合来看，民政部门的这一没有得到法律授权的做法显然是不合理、错误的。尽管事后有不少媒体、学者、律师及慈善组织从业人员提出反对意见，民政部门仍然没有撤销上述公告，也未作任何回应。

所以，结论就是：政府无权指定慈善组织接收捐赠。慈善组织也有权决定救灾款物的去向和用途，民政等政府部门不应动用行政力量横加干涉。

3、政府有权要求慈善组织将善款转入财政账户吗？

不久之后，民政部门自己埋下的“炸弹”又一次引爆舆情。这个“炸弹”就是上述公告的最后一句：“除定向捐赠外，原则上服从湖北省、武汉市等地新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部的统一调配。”

民政部党组机关报《中国社会报》发表于2月10日的一篇报道称：“1月23日以来，武汉市慈善总会累计向社会发布接受捐赠款物情况的公告8期，捐赠款使用公告2期（涉及资金14.35亿元，含定向0.47亿元，实现全额全程公开）。截至2月2日12时，市慈善总会接收社会捐款共计30.226197亿元，并于1月27日起分4批上缴市财政，累计划转27亿元。”报道一出，立即引发各界热议。（其中“剩下3亿去哪儿了？”一问至今未有答案。）

2月11日，同样由民政部主管的《公益时报》采访了多名业内专家表达对上述报道的看法，并在微信公众号发表文章《武汉市慈善总会27亿元善款上缴市财政？专家：若有此必要，须经法定程序》，但文章很快删除。武汉市慈善总会随后在声明中指称《公益时报》报道中所提到的“27亿元善款上缴市财政”是一个误读（后被视为谣言），称“非定向捐赠款由市新冠肺炎疫情防控指挥部设定专户，统一规划引导使用，有利于更加精确及时有效地发挥社会捐款救急救难作用。”（玩文字游戏？）但我想问，为什么不是武汉市慈善总会自行将善款直接转给相关单位用于疫情防控，而是先进入指挥部的财政专户再转给接收单位呢？这不是多此一举吗？难道同一笔款，经由财政专户转账就“更加精确及时有效”，武汉市慈善总会自己直接转账就不那个啥了？这神操作，咱老百姓真理解不了！

话说回来，政府要求慈善组织将非定向捐款转入财政账户统一规划使用，已有多次先例了，比如2003年SARS、2010年玉树地震期间，都有大量捐款流进政府财政账户。一些政府官员甚至想当然地认为，慈善组织的钱就应该交给政府花。有位伙伴分享说，在一次精准扶贫动员会上，某领导对在座的机构负责人说：“基金会就是去募款的，专心募款就好了，怎么花可以交给政府部门，这样才可以让你们专心募款。”天啊，如果公众捐给慈善组织的钱进了政府的口袋，这跟交税有什么区别呢？难怪民间把这种现象称为“慈善税收”。

那么，政府以“统一调配”、“统一规划”等名义，要求将慈善捐款汇入财政账户，到底有没有法律依据呢？答案当然是：没有！

先看看《慈善法》第三十条：发生重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件，需要迅速开展救助时，有关人民政府应当建立协调机制，提供需求信息，及时有序引导开展募捐和救助活动。

看到没，政府获得的授权是“建立协调机制，提供需求信息，及时有序引导开展募捐和救助活动”，并没有讲政府可以将慈善捐款收入财政账户。也就是说，政府只要向社会组织提供需求信息，告诉他们哪里需要多少钱什么物资，引导他们有序开展募捐和救助活动就好了。

再看国务院2010年发布、2019年修订的《自然灾害救助条例》第二十四条规定：政府部门接受的捐赠人无指定意向的款物，由县级以上人民政府民政部门统筹安排用于自然灾害救助；社会组织接受的捐赠人无指定意向的款物，由社会组织按照有关规定用于自然灾害救助。

这条讲得更清楚！简单说就是：各花各的！——政府接受的款物可以由民政部门统筹安排，社会组织接受的款物自己决定怎么用。根本就没有要求社会组织要把收到的款物交给政府财政来统一调配啊！

所以，结论就是：政府无权经手并使用慈善组织募集的善款。以“统一调配”为由要求慈善组织将善款转入政府财政账户的做法，并不符合相关法律的规定，属于行政权力的任性之举。

4、政府有权不让社会组织收取管理费吗？

今年疫情期间，山东、福建、河北、黑龙江、新疆、上海等地民政部门发文要求各级慈善组织、红十字会对疫情防控捐赠款物一律不准收取手续费、管理费。众所周知，慈善法是允许慈善组织按一定比例收取管理费用的。那么，这些地方的民政部门要求慈善组织一律不准收取管理费的做法，有什么法律依据吗？当然是没有的！退一步讲，那些拥有事业单位编制，工作经费由政府财政拨款的慈善组织、红十字会，不让收或自愿不收管理费也能正常开展工作，但对于民间力量发起举办的慈善组织来说，如果没有其他渠道解决工作成本支出，政府又不让收管理费，那他们的工作成本如何解决？这显然是非常不公平的，没有充分考虑实际情况。但不管慈善组织收不收管理费，法无授权不可为，政府部门都无权禁止慈善组织依法收取合理的管理费。

另外值得一提的是，近年来各地社会组织都会通过申请中央财政支持资金及接受政府购买服务等方式，获取政府财政支持，这本是好事，但在实际执行过程中却存在一个“硬伤”，即要求社会组织自行承担执行项目所需的人员工资、行政办公等工作成本，甚至明文禁止社会组织从资助款项中提取工作经费（也有些地方是允许的），必须全部用于服务对象。这一违背常识的做法，导致很多社会组织必须想办法找钱来垫付所承接项目的成本费用。这种不让社会组织提取管理费用，让社会组织自己贴钱、亏本做事的大招，不知害苦了多少原本就缺钱的社会组织。我们不禁要问：政府凭哪条法律不让社会组织收管理费呢？连老百姓都知道“既要马儿跑得快，还要马儿不吃草”是不可能的事，难道手握决策权的政府官员们不懂？旧观念该改了。

所以，只要合法合理，该收的管理费还是要收，政府无权禁止或限制。除非，有机构自愿不收或少收。

5、遵守公益慈善法规，政府如何带好头？

除了以上几个问题，民政等政府部门的其他一些做法或管理思路也缺乏法律依据。

比如有位基金会的公益伙伴讲，某民政干部告诉他：你们是在北京注册的慈善组织，就应该在北京做项目，不能去其他地方做。如果你想去云南做，你就得去云南注册。想去四川做就得四川注册。想全国做，就去民政部注册。可是，哪条法律规定基金会只能在注册地做事，不能去外地做呢？实际上，《基金会管理条例》、《慈善法》等法律法规对基金会的活动地域是没有限制的。这位干部哥哥，要么业务不精，不了解相关法规，脱离社会组织发展实际；要么是地方保护主义思想在作怪，不想让肥水流进外人田。不过，社会团体的活动地域确实是受限制的，一般不能跨行政区域活动。

最近某市民政部门发文提出一个怪异的要求，说本地的慈善组织如果要申请公开募捐资格，那么前2个年度的慈善活动支出和管理费用比例须按公开募捐资格时的口径执行。可是，这种做法明显不合理，也没有法律支持。名不正则言不顺，这机构还没取得公募资格，凭什么按公募机构的标准要求人家呢？本来呢，权利和义务应该是对应的，但现在这么搞就变成权利和义务不一致了，明明还没有享有公募权利，却要承担公募机构的义务，根本就说不通嘛！

上述种种缺乏法律依据和法律授权的做法，一方面说明一些政府部门的决策者对公益慈善法规不够了解，甚至存在曲解和误解，从而导致违背法律规定和程序，损害社会组织合法权益的现象发生。根据我国《立法法》的相关规定，原则上，政府部门出台的行政法规和政策不得与相关法律相抵触，如果超越权限、违反上位法规定或违背法定程序，应予以改变或撤销。同时，民政等政府部门如果要减损社会组织等主体的法定权利或者额外增加某些义务，需要依据法律或国务院有关规定，经过法定程序才能出台实施。所以，在我国法律没有相应规定，国务院没有颁布新的决定或命令的情况下，民政部及地方民政部门无权为社会组织增加额外义务，比如将捐赠款物交给指定机构接收，或将所募集的善款转入财政账户；也无权禁止慈善组织依法收取管理费用。同时，各级政府及其部门也无权开展募捐活动，更不有摊派或者变相摊派，强制捐款。

李克强总理在2016年3月5日召开的第十二届全国人民代表大会第四次会议上作政府工作报告时强调：“各级政府及其工作人员要严格遵守宪法和法律，自觉运用法治思维和法治方式推动工作，法定职责必须为，法无授权不可为。”我觉得这话说得太好了！领导干部们是不是也该扪心自问：自己有没有依法行政，所作的决定和行为是否符合法律，有没有尽职尽责，有没有越权乱来？

作为主管公益慈善事业的民政部门须恪尽职守，不仅自己要依法行政，不能乱作为，在发现其他政府部门、机构违法募捐等行为后也应及时叫停并依法处理，不能不管不问纵容之。如果上级政府或民政部门不管，各级监察委员会也该履行监察职责，对政府部门的违法违规行为进行调查处理，对参与决策、执行的相关责任人进行追责和处罚。同时公众和社会组织也应积极维护自己的合法权益，通过举报投诉、媒体报道等方式行使监督权利。只有各方努力，法制社会才能早日建成。

所以，若要实现公益慈善事业法制化，政府就必须带头遵守公益慈善法规，依法履行工作职责，各级领导干部也要努力提高法治意识，积极学习相关的法律知识，熟悉最新的政策法规。对此，我提几点建议，供有关部门的领导们参考：

1、加强公益慈善相关的普法教育和学习。在政府单位职工参与的法律政策考试及“学习强国”等平台，增加对公益慈善相关政策和法律知识的考查；每年9月5日“中华慈善日”，不仅是弘扬慈善文化、鼓励人们参与慈善的重大节日，更是普及公益慈善法律知识的最佳时机。

2、聘请公益慈善顾问。顾问成员可以是熟悉公益慈善法律政策的政府官员、学者、律师、媒体人和社会组织资深从业者等个人，也可以是开展公益慈善研究、培训和咨询服务的专业机构。公益慈善顾问可以就辖内公益慈善事业相关的政府决策、出现的问题及未来发展，向政府提出意见和建议，也可以接受政府委托，参与公益慈善相关的文件起草、调查研究、培训指导、普法宣传等活动。

3、重视与公益慈善从业人员及自媒体的互动交流。主管公益慈善或社会组织的领导干部，除了前往社会组织考察调研，进行现场交流，还可以通过实名或匿名加入社会组织从业人员聚集的微信群，与其互动交流，听取意见和建议，及时改进工作中存在的不足。暂时没有条件聘请公益慈善顾问的地方，政府及民政部门的领导干部、办事人员也可以关注公益慈善论坛等提供专业知识的公众号和其他平台，及时学习了解公益慈善知识，或进行咨询交流，从而消除误解，避免工作失误，不再犯低级错误。

《公益事业捐赠法》《慈善法》及配套法规政策已经施行多年，普及与执行情况如何尚有待专业机构的调研和评估（听说已经有机构在做了），酝酿多年的《社会组织登记管理办法》仍未出台，政府部门、社会组织及其他组织违反公益慈善法规的现象也层出不穷，但既然有法可依，那就该依法行政、依法行善，不能有法不依、知法犯法。所以，切实推进公益慈善事业法制化，始终是值得我们努力的大方向。一起加油！

作者：张以勋，在广州的青海人，中级社工，资深素食者，为自媒体平台“公益慈善论坛”（公众号ID：loongzone2006）联合创始人、主编，致力于公益慈善资讯传播与常识普及。申请转载或有意加入“公益慈善论坛读者群”交流的朋友请加个人微信 zhang_yixun。（转载时请保留以上文字）

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