清华国金院课题组：完善四类金融公司的立法建议 | 银行法研究专栏第29期

经济的快速发展，让四类金融公司取得较大发展，本文认为， 应借《商业银行法》修改之机，完善四类金融公司法律制度，但四类金融公司的法律定位不能完全等同于商业银行，需在法律上进行差异化管理。

我国现存一些与商业银行特征相似的金融机构，它们能吸收特定存款，从事贷款发放业务，且以自身信用承担偿付责任，但不具有结算支付资格。这类金融机构主要包括财务公司、消费金融公司、汽车金融公司、金融租赁公司（以下简称“四类金融公司”）。

一、四类金融公司与商业银行在业务上相似

随着我国经济的快速发展，四类金融公司取得较大发展，截至2014年，财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司总资产规模分别已达到5万亿、1.5万亿、5000亿元、1000亿元左右。在资产规模上四类金融公司不足10万亿元，而商业银行总资产规模已超过150多万亿元，四类金融公司不及商业银行的10%。但四类金融公司和商业银行一样，都是支持实体经济发展的重要力量，且增长速度较快。以财务公司为例，近3年其从非金融机构及住户吸收存款的增速保持在30%左右，对外贷款的资产规模增速保持在40%以上（图1）。这说明，四类金融公司是我国存款市场和贷款市场重要的成员，具有显著的“类商业银行”特征。

从负债业务细项（表1）看，四类金融公司与商业银行一样，可以吸收股东或特定对象的存款，并进行同业拆借，发行金融债券，这说明四类金融公司是存款市场的重要组成部分。

从资产业务（表2）看，四类金融公司以自身信用发放特定贷款，包括发放贷款、拆出资金、持有交易性或可供出售金融资产、进行固定资产投资及外汇贷款等。这说明四类金融公司是我国信贷市场极为重要的金融机构。

二、借《商业银行法》修改之机，完善四类金融公司法律制度

20世纪90年代初，我国存款市场和贷款市场在探讨其立法时，由于当时唯一的市场主体机构是商业银行，因此对存款市场和信贷市场的行为立法要求直接体现为对商业银行的机构立法，即1995年生效的《商业银行法》。也就是说，当时的存贷业务“行为”和商业银行“机构”是“一一对应”关系。随着金融市场的发展，在我国开展存款业务与贷款业务的机构逐渐增多，尽管很多金融机构没有“商业银行”这样的名称，但依然开展存贷业务，尤其是四类金融公司。这时，存贷业务行为和商业银行机构不再是“一一对应”关系，而是多个主体机构和存贷业务的“多对一”关系。现阶段，基于整体银行业存贷业务管理的需要，应该借《商业银行法》修改之机，生成《银行业法》，改变“商业银行”这一“机构立法”理念，转向为管理存贷业务的“行为立法”和“机构立法”相结合。凡是主营业务涉足了存款贷业务的机构，都应纳入《银行业法》的制度规定中。

信贷市场是我国第一大金融产品市场，是我国经济发展和稳定的重要支柱。如果将吸收有限存款和发放贷款的四类金融公司，纳入《银行业法》统一立法，明确其法律地位，既可以厘定法律边界，促进公平竞争，提高市场效率，避免监管套利，最终实现存款市场和贷款市场的统一规范，维护金融稳定，还可以为全社会提供更多存款吸收和债权融资的“正门”渠道，通过这种阳光化市场化机制，倒逼非法集资这样的“偏门”渠道自动关闭。以财务公司为例，财务公司已经办理集团成员的存款、结算、贷款业务，存款已按比例计提存款准备金，股权已社会化。如果能通过立法，允许满足法定条件的财务公司获取银行业牌照，则有利于增加金融供给，满足市场多层次的银行业服务需求，实现“开正门，关偏门”的市场化目标。

但是，四类金融公司的法律定位不能完全等同于商业银行，需在法律上进行差异化管理，即根据四类金融公司的负外部性程度和风险破坏力度，在法律上确定具体的业务范围，从而实现对其“行为”的有效约束。具体而言，四类金融公司“只能吸收有限范围的存款”，并依据这种“有限负债”特征，只能参与其“对应的”那部分银行业务，不能参与商业银行全面的各项业务。与此对应的是，四类金融公司应只允许获得“有限牌照”资质。在负债业务上，将四类金融公司纳入银行业金融机构进行监督管理，首先应允许其在吸收股东和成员单位存款之外，可以吸收公众存款，但公众存款应限定为大额存款，而不能吸收小额存款，也就是对四类金融公司吸收存款的能力进行一定的限定。原因之一，大额存款的负外部性小于小额存款，符合法律上的权利义务对等性；原因之二，大额存款人的抗风险能力一般强于小额存款人，可减少整体存款市场的风险强度；原因之三，大额存款和小额存款的保险机制不同，刚性保障约束和定价机制也不同，可减少对存款保险制度的冲击。在资产业务上，四类金融公司要保持与有限负债相对应的法律权利，应对其采用“负面清单”模式，明确其不得从事的资产业务的范围，例如不能提供信用证服务、不能进行股权投资等。对于与资产业务紧密相关的中间业务，为了尽可能减少负外部性，也应像资产业务一样严格确定负面清单，从而将其置于合法的法律框架之中。例如不能具备支付结算资格、不能从事银行卡业务，也不能参与如资产管理等委托代理业务等。

三、四类金融公司纳入《银行业法》的积极意义

从宏观意义看：一是能够建立统一的信贷的标准。四类金融公司与商业银行执行统一的信贷标准，可以提高信贷市场效率，实现信贷资源的有效配置。二是能够使金融系统更稳定。银行业金融机构稳定是整体金融系统稳定的基石，四类金融公司既是重要的存款业务参与方，又是贷款业务的重要组成部分，因此是银行业金融机构的重要构成单元，则必然是整体金融机构稳定的重要因素。三是可以避免信贷市场的监管套利。信贷市场中不同金融机构若依据不同的法律约束，受到不同的监管标准，在面临相同业务和风险时，常常监管套利，影响了审慎监管的实效。四是可以改善金融抑制。在存款业务和贷款业务上，四类金融公司“开正门”，促使所有“有能力、有动力”的银行业金融机构提高竞争效率，促进信贷市场多层次深度发展。

从微观意义看，四类金融公司纳入《银行业法》，本质是从法律中找到合法的定位，从而获得明确的业务边界，厘定具体的权利义务。如果在法律上，四类金融公司仅仅作为参照管理机构，不能像商业银行一样获得清晰的银行业金融机构的法律定位，则违背“有法可依”的市场准则。

（本文刊载于《清华金融评论》2016年6月刊，编辑为孙开艳老师；感谢《清华金融评论》授权本专栏刊载。）

专栏主持人：何海锋，法学博士，北京市天同律师事务所顾问律师。

专栏介绍：当前我国银行业发展日新月异，商业银行从单一存贷款业务走向混合经营和网络经营，各种新兴银行业态不断出现，开放银行方兴未艾，银行监管的理念、框架和方式也在调整升级，《商业银行法》《银行业监督管理法》等法律修订和完善势在必行。在此背景下，银行家杂志推出《银行法研究专栏》，分享最新最重要的银行法研究成果，为银行法的修订完善以及实施落地提供参考，敬请关注。

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