【PR】特大城市人口空间分布格局演变与优化策略 —以天津市为例

Original 2016-12-02 刘爱华邹哲 规划师杂志

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人口在空间上的分布变化直接影响城市形态及其土地利用结构、基础设施建设、公共服务配置及交通、居住等多个方面。特大城市处于国家城镇体系的顶层，是重要城镇群的核心和领导城市，对外来人口具有较大的吸引力。作者天津市城市规划设计研究院与南开大学联合培养博士后刘爱华，天津市城市规划设计研究院总工程师邹哲在《规划师》2016年第10期撰文，文章在分析特大城市人口空间分布一般规律的基础上，结合人口普查数据分析天津市的人口时空分布演变特征，判断其人口分布趋势，并从区域协调发展、生态环境保护、产业布局优化、公共设施建设和外来人口市民化方面提出应对人口增长与优化人口分布的策略。

天津市人口分布格局演化特征

天津市作为我国北方的经济中心，是一个拥有1546.95 万人（2015 年数据）的特大城市，包括中心城区、环城四区、滨海新区和远郊区四大区域。在20世纪80年代中期，天津市委、市政府就提出了“一条扁担挑两头”的构思，以海河为轴线，在改造老城区作为市中心的同时大力开发滨海地区。2006年，天津市又制定了“双城双港、相向拓展、一轴两带、南北生态”的空间发展战略。双中心的城市结构决定了天津市人口在空间上的分布有别于多数单中心大城市圈层式的发展格局，不同于发达国家大城市的一般发展轨迹。

人口在中心城区高度集聚

中心城区历来是天津市的政治、经济和文化中心，相比其他区域能够提供更加高效完善的公共服务和更多的就业机会，因此在承载着庞大人口的同时还吸引着大量人口的集聚。此外，中心城区也是全市人口分布最为密集的地区，多数街镇的人口密度都在20000人/平方千米以上。2000 ～ 2010 年，每平方千米土地上中心城区增加了2435 人，滨海新区增加了606人，环城四区增加了418人，远郊区仅增加了57人，可见中心城区人口密度的变化远高于其他3 个区域。

通过对街镇人口进行空间自相关分析，从人口密度LISA集聚图(图1)中可知，多数“高—高”与“低—低”类型街镇分别连绵成片，人口在中心城区高度集中的特征被进一步放大。

人口呈现近域郊区化态势

2000 ～ 2010 年，天津市常住人口数量由1000.91 万增长到 1293.82万，年均增长2.6%，大大高于同期全国0.57%的平均水平。4个区域的人口均有所增长，增量由多到少依次为滨海新区、环城四区、中心城区和远郊区(表1)。人口在滨海新区的快速增长主要得益于其作为国家级新区和国家综合配套改革试验区的政策与地缘优势，具有一定的特殊性。除此之外，环城四区人口增长最多，从 177.38 万增至 257.42 万，增长了45.13%。可见，无论是人口增量还是增速，环城四区均超过了中心城区，这也表明天津市已进入郊区化阶段。

天津市中心城区在人口数量不断增长的同时，在空间上表现出人口密度的“中间塌陷”特征。这主要是因为旧城改造对核心区内人口的疏解作用，使多个街道的人口出现了负增长现象，而人口显著减少的街镇人口降幅均在50%以上。此外，天津市人口分布呈现出内部不断扩散的趋势，并且这种扩散已经超出市内六区边界，到了中心城区外围的环城四区，处于中心城区外边缘和环城四区的多数街镇人口增长显著，人口近域郊区化特征明显。

多中心发展格局日益清晰

早在2000年天津市域的人口分布就已形成多中心的空间结构，只是当时滨海新区核心区的人口密度与中心城区还相差甚远。在随后的10年间，这种多中心结构在人口向各级中心特别是滨海新区核心区的集聚增长过程中逐渐得到了强化。宝坻、武清和静海等新城也成为远郊区县人口增长最快、密度提升最多的地区，市域多中心的发展格局愈发清晰。

人口密集区域圈层式蔓延

在人口快速增长和城镇化迅速推进的过程中，天津市的人口高密度区不断由中心城区向外围扩展。从分街镇人口密度分布图(图2)看，2000年天津市人口密度超过1万人/平方千米的街镇有58个，主要位于中心城区。到2010 年，人口密度超过1万人/平方千米的街镇数增加了9个，分别是于家堡街、向阳街、二号桥街、鲁山道街、瑞景街、芥园道街、体育中心街、八里台街和尖山街；除有2个位于滨海新区核心区外，其他均位于中心城区和环城四区交界的城市边缘区。可见，天津市的人口高密度区主要是围绕单个中心以圈层式方式向外围地区蔓延。

人口呈现显著的轴向增长

天津市由于较早确定了双中心的空间发展思路，并借助城市规划对人口的空间分布进行引导，因此天津市的人口分布虽然表现出一定的圈层式增长特征，但是相较于北京等典型的单中心发展的特大城市而言，其人口沿城市发展主轴的轴向式增长更为显著。这一点可以从天津市的人口密度变化图(图3)和人口商度分布图 ( 图 4) 中明显看出。通过对人口商度的分级，可将天津市全部街镇分为人口强集聚区、人口弱集聚区、人口稳定区、人口弱扩散区和人口强扩散区五大类。从空间分布看，人口的增长主要集中在“武清—中心城区—海河中游地区—滨海新区核心区”这条京滨综合发展轴上，特别是在城市边缘区及滨海新区核心区内的人口增长更为显著。

外来人口是人口增长主力

2000 ～ 2010 年，天津市常住人口共增长 292.91 万，其中有 225.65 万是外来人口，占人口增量的77.04%。可见，天津市人口的快速增长主要依赖于大量外来人口的机械增长。分区域看，虽然外来人口在各区域内增长数量差异较大，但是相同的是外来人口在各区域人口增长中占有举足轻重的地位。特别是中心城区，虽然外来人口增量不及滨海新区和环城四区，但却占到中心城区人口增量的85.15%；滨海新区的外来人口增长了106.39 万，占区域人口增量的82.85%；远郊区外来人口增长了 27.17万，约占区域人口增量的66.67%；环城四区外来人口增长了54.58万，占区域人口增量的68.19%，是除滨海新区之外外来人口增长最多的区域 ( 表 2)。

天津市人口分布趋势判断

环城四区是人口集聚的热点地区

环城四区是除滨海新区外2000～2010年天津市域人口增长最为迅速的地区，因其紧邻中心城区的区位优势，今后仍将是中心城区人口扩散和外来人口集聚的主要目的地。并且，天津南站、海河教育园及卓尔电商城等一批大项目在环城四区的建设，带动了大量房地产项目的开发，项目所在地及附近街镇(如西青区的张家窝镇和精武镇、津南区的八里台镇和辛庄镇等)都将在短时间内快速集聚大量人口。因此，环城四区仍将是天津市人口增长的热点地区，人口向城市边缘区快速集聚的态势短期内不会改变。

中心城区人口在增长中向外围疏解

中心城区因其承载着大量的优质公共服务资源、健全的城市基础设施及成熟的商业商务环境空间，在未来很长一段时间内其人口仍将持续增长，只是增长速度会逐渐放缓，占全市人口的比重将进一步下降。随着现代服务业特别是金融、保险和高端商务等行业在中心城区核心区的进一步集聚，未来核心区人口还会逐渐向外疏解，中心城区人口增长的区域主要出现在边缘地带。

滨海新区人口增速放缓

滨海新区将会借助政策优势，吸引更多的项目和投资，创造更多的就业机会及更好的居住环境，未来人口将会持续流入。但是由于大规模的建设项目集中完工，大量建筑工人集体撤离，2010年之后滨海新区的人口增长速度已经出现了回落，未来其人口发展将不会延续2000～2010年那样高的增速，人口规模将稳步提高。

人口轴向与多中心集聚态势不会改变

随着京津冀协同发展战略的推进，那些位于京滨综合发展轴上的街镇将凭借区位优势异军突起，人口快速集聚的效应会更加明显。特别是位于京津核心地带的武清将成为最先受益于京津冀协同发展战略的区域之一，其紧邻北京的街镇特别是新城、新市镇可能会出现人口的超常规增长。各区县的新城也将在建设中的京津冀世界级城市群中位于更加重要的层级，在新型城镇化的推动下将有越来越多的外来人口和本地农村人口向新城集聚。人口在中心城区高度集聚的分布模式将逐渐被向京滨综合发展轴和多中心集聚的人口分布格局所取代。

天津市人口分布优化策略

经济生态化是从产业经济角度考虑，增加生态成分，在生态系统所能承受的范围之内进行人类生产、消费活动，降低经济系统对资源环境的影响，提升区域自然价值，实现经济稳步发展。通过经济生态化思想，在公共设施闲置资源中引入产业，实现对资源环境的合理利用，使经济发展趋于生态化。

结合区域协同发展，整体谋划城镇布局

当前，国家对于特大城市人口调控政策的目标导向是巩固并发挥城市群的主体形态作用，着力提高中小城市和小城镇的综合承载能力，而多中心分散发展则是今后的发展方向。按照京津冀协同发展的要求，天津市的发展要打破市域界限，需在城市职能体系、空间结构等方面进行区域一体化的思考，要把天津市的人口空间布局放在京津冀城市群中进行考量，以构筑梯度合理的城镇体系。当前，京津冀城市群等级结构中缺少中等规模城市，天津市区县一级的中心发育不良，存在规模小、公共服务水平低、集聚效能差及发展动力不足等问题。未来可将现状人口在20～30万的宝坻、静海和武清3个区县新城作为载体，建设区域中等城市；以蓟县和宁河为载体，建设区域特色节点城市；大力推进城市化进程，积极引导形成多中心、均衡发展的城市结构。

以保护生态空间为前提，

集约利用土地资源

中央城镇化工作会议提出了“由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”等政策方针，明确人口和经济活动在空间上的集聚发展不能以牺牲生态环境为代价，城镇的开发建设坚决不能突破生态红线。

对于天津市这样一个人口快速增长的特大城市而言，生态环境安全尤为重要，因此在规划中要有底线思维，合理确定城市增长边界，在空间上有所约束；要把保护基本农田放在优先地位，规划建设区域性生态廊道和绿地，加强对各类自然保护区的管理与维护，保障生态用地不被蚕食和占用，防止城市的无序扩张与蔓延；对位于市域南北部生态敏感区内的乡镇人口要加以调控；综合考虑资源禀赋和环境承载能力，尤其是水资源的承载力，确定合理的人口规模，尽量减少人口增长对生态环境造成的干扰与破坏。

此外，要按照“挖掘存量、控制增量”的思路，逐步调整城市用地结构，集约利用土地资源，引导中心城区通过城市更新促进用地的二次开发，提高建成区内用地的建设密度，提高对人口的承载力。同时，要注重对棕地和地下空间的开发利用，通过对土地的混合利用来提高土地利用效率，实现城市精明增长。

强化城市发展主轴和新城建设，

优化产业空间布局

人口的空间分布必须与城市区位功能区相适应，并与城市的主导发展方向相一致。由西北到东南方向的京滨综合发展轴是天津市的主要发展轴线，也是今后人口分布最为密集的地带。因此，需引导对人口有较大需求的产业项目优先向发展主轴上的城市边缘区、滨海新区和武清新城等重点区域布局，实现产城的深度融合。

中心城区的生产功能仍需疏解。在中心城区发展现代服务业及滨海新区发展现代制造业、航运物流业的大分工格局业已形成的背景下，中心城区向外转移的制造业企业将会越过环城四区直接与滨海新区对接。环城四区的生产功能也将逐渐弱化，未来更多地承担居住和服务功能，与中心城区进行一体化发展。远郊区县新城是今后天津市城市化的发展重点，是区域中等城市建设的基础。因此，应大力推进城市化进程，积极培育郊区新城，引导形成多中心均衡发展的城市结构，发挥郊区新城疏解市区人口、集聚郊区人口的作用。对于新城，应给予一定的政策倾斜，引导产业向新城集聚、工业项目向园区聚集，不断培育特色优势产业，壮大新城的经济实力。

同时，应通过增加就业岗位，吸引本地农业转移人口和优秀大中专毕业生落户，吸引有条件的农村家庭进城安居，进一步提高新城对人口的集聚能力。

完善城市载体功能，

加强优质资源在热点地区的布局

基础设施和公共服务设施的配置是影响人口分布的一个重要因素。当前，城市边缘区和远郊区县新城发展相对落后，市政基础设施和公共服务设施无论在数量上还是质量上都与中心城区有着显著的差距，未来随着人口的快速增长，公共服务设施短缺的问题将会日益凸显。

对此，天津市要按照现代化城区的发展方向与建设标准编制地区的详细规划，结合常住人口的发展规模进行测算，并提供充足的公共服务设施；要根据地区人口的年龄结构、受教育程度、生活需求及消费习惯等，合理设置公共服务设施的种类。特别要引导优质的教育、医疗资源(如中小学名校、三甲医院)及文化、体育、娱乐等重大项目向边缘区和新城集聚，形成适应人口和产业集聚需求、完善高效的设施体系，完善城市的载体功能，提高城市的现代化水平。要推动边缘区在交通基础设施和公共服务设施上与中心城区的一体化发展，特别要解决好新城与中心城区之间交通不便的问题，如通过修建郊区铁路、延伸城市快速交通网络，加强新城与中心城区之间的联系。

强调包容性发展，

推进外来人口的市民化

外来人口已成为天津市人口迅速增长的主力军。大量外来人口的流入对天津市经济和社会的发展起到了积极的促进与保障作用，但同时也加重了城市建设用地平衡和基础设施建设的负担，带来就业、居住和生活设施建设等方面的压力，大部分外来人口也因没有本地户籍而游离于基本公共服务体系之外。党的“十八大”提出，要让发展成果更多、更公平地惠及全体人民。可见，将外来人口纳入城市公共服务和社会保障体系乃新型城镇化发展的应有之义。对此，可以从规划和政策机制方面推进外来人口的市民化。

在规划方面，要合理预测外来人口的规模，将其纳入总体规划范畴，并按照城市的实际人口规模来测算公共服务设施的数量，以提供充足的公共服务设施；提高城市公共服务设施规划的针对性，根据不同地区外来人口的数量和特征，确定其在就业、居住和生活等各方面的需求，合理设置公共服务配套设施的种类和标准，提供便捷、可达的公共服务设施和公平、均等的福利待遇，让其能够更好地融入城市，在天津市安居乐业。

在政策机制方面，需按照分类指导、差异化推进的原则，根据城镇的综合承载能力和所能提供基本公共服务的能力，制定具体的外来人口落户政策。为引导人口向区县新城和中心镇集聚，可有序放开外来人口在新城的落户限制，全面放开建制镇的落户限制。同时，按照保障基本、循序渐进的原则，积极探索基本公共设施服务于外来人口的政策机制。滨海新区和城市边缘区是天津市外来人口分布较为集中的区域，可率先在这些地区选择部分街镇进行试点，围绕市民化成本分担机制、城镇化融资机制和行政管理创新等方面进行改革，稳步推进义务教育、基本医疗卫生、就业服务、基本养老和住房保障等基本公共服务覆盖全部常住人口，真正促进人口的自由流动和城乡融合。