【PR】从指令走向包容 —历史街区保护中政府价值观的重塑

Original 2016-12-02 李和平谢鑫等 规划师杂志

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20世纪80年代以来，在政治与经济体制的双重改革影响下，历史街区的保护发生了重大的变化，一元决策向多元参与的转型对政府价值观的重塑产生了重要影响。作者重庆大学建筑城规学院副院长，山地城镇建设与新技术教育部重点实验室教授、博士生导师李和平，重庆大学建筑城规学院硕士研究生谢鑫，重庆大学建筑城规学院博士研究生肖洪未在《规划师》2016年第10期撰文，文章以湖广会馆历史街区为例，通过对其发展历程中政府价值观的演进分析，总结出现阶段政府价值观重塑的现状问题，并以此为基础，从多元包容的理念出发，提出了重塑历史街区保护中政府价值观的途径：以多元主体的平等参与为前提，以价值观的合理判定为手段，以重塑结果的动态修正为保障。

历史街区保护的政府价值观演进

湖广会馆历史街区位于重庆市渝中区，其产生和发展与清代大规模的移民活动密不可分，不仅见证了移民创造的辉煌，还显现了重庆厚重的历史和海纳百川的气魄。随着时代的变迁与发展，湖广会馆历史街区开始落寞，逐渐出现物质性与功能性的双重衰退。1985年，湖广会馆历史街区的价值开始受到重视，此时恰逢改革开放后不久，经济体制的改革对政治体制带来了巨大的影响，政府对历史街区的价值观也随之发生变化。总结历史街区的发展历程，政府价值观依据决策主体不同，可以大致分为指令型价值观、合作型价值观与包容型价值观3个阶段(图1)。

指令型价值观：改革开放初始阶段

改革开放初期，《中共中央关于经济体制改革的决定》提出建立公有制基础上的有计划的商品经济，此时计划安排仍是实行管理的主要手段。20世纪80年代，以扩大城市规模和开发新区为主的城市建设掀起高潮，但以湖广会馆历史街区为代表的旧区并不是此时开发的热点，政府对历史街区持既不保护也不发展的态度。直到1985年，市中区进行初期旧城改造，埋藏于杂乱无章的民居建筑和工厂、仓库之中的湖广会馆建筑群的文物价值才被政府重视，并要求采取妥善措施进行保护，历史街区的保护才由此开始。到1992年3月，湖广会馆古建筑群被公布为重庆市第二批文物保护单位，受到法律的保护。

可以看出，湖广会馆历史街区的发展随着改革开放初期有计划商品经济的实行，“计划”成为了历史街区发展的“指令”，这一阶段历史街区的保护主要集中在文物保护单位上，所有的保护行为都是在政府一元决策主导下完成的，并不涉及其他主体的参与。政府价值观呈现出典型的指令型特征。

合作型价值观：改革开放发展阶段

改革开放发展阶段，随着市场经济的逐渐建立，政治权力在一些领域逐渐退让，这一时期计划经济体制和市场经济体制同时并存并发挥作用，开发商逐渐成为政府的重要合作对象。1992年，湖广会馆周边区域划给开发公司作为旧城改造拆迁开发地块，由于拆迁量大和资金的问题，没有实质性的动迁。1995年，为了避免东水门及湖广会馆核心区建筑遭到破坏，政府与开发商商定，修改长江滨江路的建设方案，并增加拆迁费和建设费1000万用于补偿。1998年，政府将湖广会馆周边的太华楼、东正街和道门口一带约1万平方米的街区划给了一家房屋开发公司，拟建“华龙商务城”，直到2002年重庆市规划局才取消了该公司的规划拆迁红线。

可以看出，在市场配置和行政配置的双重影响下，这一阶段湖广会馆历史街区的参与主体主要为政府和开发商，其他主体被排除在外。湖广会馆历史街区的部分更新活动成为了政府和开发商之间合作的契约，决策主体二元化，政府价值观呈现出典型的合作型特征。

包容型价值观：改革开放成熟阶段

改革开放成熟阶段，社会主义法治建设逐渐健全：一方面，政府的权利边界受到质疑，职能范围发生变化，除了进行经济调节和市场监管外，还要求提供社会包容管理和公共服务，保证社会公平和公正；另一方面，民主意识逐渐增强，人们开始关注周边的社会事务，希望参与其中行使自己的权利。从2003年湖广会馆核心区原住民的动迁到2014年保护规划的批复，其间发生了政府部门的保护行为、原住民的搬迁行为、开发商的开发行为及专家团体对保护规划提出修改意见等行为。

可以看出，在市场经济的进一步驱动下，历史街区的更新活动涉及到越来越多的利益主体，政府决策开始进入以政府为主导、协调包容多方利益主体的多元化时代，政府开始在价值观的重塑上做出尝试，政府价值观表现为典型的包容型价值观。

综上所述，从改革开放以来政府价值观的演进过程看，政府部门的主导地位没有改变，政府价值观从指令型到合作型，再到包容型，决策主体呈现出一元走向多元的趋势，决策过程总体呈现出从简单到复杂的变化过程(图2)。通过包容的手段重塑政府价值观，使历史街区在有序的发展中达到社会利益的重新整合是未来政府决策的核心。

政府价值观重塑的主要问题

2010年，国家文物局在针对重庆市文物局《关于报送全国重点文物保护单位(湖广会馆保护规划)的请示》中做出批复，要求准确提出对相邻历史街区规划的文物保护要求，由此湖广会馆历史街区的保护规划拉开了序幕。在规划编制过程中，从设定目标到方案实施已经涉及到了政府、原住民、开发商与专家团体的多元参与(表1)，但最终的保护结果却不尽如人意，地方部门并没有按照上级政府批复的保护规划进行保护，而是在明确上级政府的保护意图后抢在保护规划正式批复前对不想保留的建筑进行抢期拆除。政府价值观的重塑以失败告终，其间暴露出来的深刻问题不容忽视。

重塑过程的主体缺位

（1）核心主体的弃位

历史街区保护涉及的主体包括政府、原住民、开发商、专家与社会公众等。原住民作为历史街区的创造者、使用者与改造者，是历史街区保护的直接作用对象，属于核心利益相关人，拥有历史街区发展的知情权、参与权与决策权。由于湖广会馆历史街区长期以来的保护重点是文物保护单位、历史建筑及建筑群的修复，致使周边的历史街区处于被忽视的状态，功能与物质衰退严重，破败不堪，原住民面对如此恶劣的居住环境，不得不在保护规划编制的开始就通过产权与土地使用权的出让，主动迁出历史街区以获得物质赔偿。原住民的“弃位”使得其在维护街区历史文脉，为政府、专家团体提供详尽的非物质文化、社会信息与历史记忆，以及制衡开发商的行为方面的作用并未得到体现。

（2）相关主体的缺位

目前，在规划实施中，由于具体规划行政许可行为直接涉及公众利益的调整，社会参与的意识很强，但在规划编制阶段却很少有公众参与并反馈意见。一方面，规划编制是一种抽象的行政行为，公众尚未意识到规划对各方面利益的调整；另一方面，公众参与的意识不足，组织团体松散，导致我国公众参与的程度并不高，目前大多停留在通告与民众调查的阶段。湖广会馆历史街区也不例外，在整个保护规划编制过程中都没有社会公众的参与，政治体制保持了高度的社会主义制度延续性，各级政府将自己凌驾于其他行为主体之上，并未对公众提供基本的、对等的沟通渠道，使得社会公众在历史街区的保护与发展中并未起到对政府、开发商的监督作用，相关主体的缺位让开发商与地方政府肆无忌惮地对街区进行抢期拆迁成为了现实。

价值观的冲突与制约

（1）不同主体价值观冲突

历史街区发展过程中的多元主体由于角色与职能的差异，各主体的价值观也不尽相同：政府以社会稳定、营造政绩为首要目的，原住民以安居乐业、生活改善为诉求，开发商则以利润最大化为目标(表2)。在湖广会馆历史街区的保护过程中，各主体价值观的矛盾主要集中在发挥街区的社会价值还是经济价值上，表现为保护区划与保留建筑的争议(表3)。市规划主管部门、市文物保护部门与专家团体强调发挥历史街区的社会价值，以历史保护为主，要求对核心保护区进行连片保护，对历史建筑尽量保留；地方政府与开发商则强调发挥历史街区的经济价值，以商业开发为主，要求对核心保护区进行分散保护，对除文物保护单位以外的其他建筑尽量拆除。两种价值观冲突激烈，双方互不相让，最终上级政府的批复是尽量保护，地方政府却抢期拆除。

（2）价值观独立性的制约

在我国，公共资源利益运作常成为急于政绩表现又苦于资金束缚的地方政府攫取预算外收益、填补扩张财政赤字的有效途径。在湖广会馆历史街区的保护过程中，地方政府正是运用这种方式将土地出让给开发商，以期在短时间内获得政绩效果。由此，掌握了技术、资金的开发商为了利益的最大化不断对政府施压，使得地方政府的价值观在一定程度上受制于开发商。另外，由于专家团体是受组织编制单位或开发商聘请进行规划方案的设计，或者受规划主管部门邀请参与专家咨询会或技术审查会进行规划方案的评估，导致专家团体的决策权并不是天然的，需要甲方委托授权，这就导致不少专家团体自觉或不自觉地沦为开发商利益的代言人、政府争取财政资金的材料代笔人。由此可知，专家团体的价值观一定程度上受制于政府或开发商 ( 图 3)。

实施保障的机制匮乏

（1）多元参与的法规缺失

早在2007年，《城乡规划法》第二十六条、第四十六条和第五十四条就针对城乡规划的报批、实施修改、监督检查过程中公众参与的内容做出了明确的要求，肯定了公众参与城市规划制定和实施的作用与地位。但由于《城乡规划法》只规定了整体性的制度，指导具体工作开展的一系列制度建设仍然缺乏，湖广会馆历史街区保护的公众参与效果并不明显，仅存在于政府告知、方案展示的层面。在保护规划编制的过程中，政府并没有非常明确地规定各阶段相应的公众参与方式、渠道与程序，公众参与的政府引导性不够。多元参与的法规缺失为后期规划批复与实施存在的矛盾及冲突埋下了隐患，多元主体参与政府价值观重塑的有效性得不到保障。

（2）多元包容的标准匮乏

完整回顾湖广会馆历史街区的保护规划编制过程可以看出，政府在历史街区保护的过程中，面对不同主体价值观的冲突与制约，常常在历史保护、经济发展与居民生活水平提高这三种价值观的比重分配上徘徊不定。由于缺乏科学的标准，政府常在保护与发展的度上难以抉择，想发展经济却又怕破坏历史，想保护历史却又不愿阻碍发展。另外，由于目前除了文物保护单位与优秀传统建筑是文物保护部门明确保护与推荐的建筑外，其他传统建筑的评价主要建立在定性的基础上，其保留或拆除很大程度上依赖于政府、专家的主观判断。因此，传统建筑的去留成为了政府考虑的难题，在“保护多少、拆除多少”问题上的标准模糊，给政府工作带来了困惑。

政府价值观重塑的途径

湖广会馆历史街区的保护是我国历史街区发展的缩影，其政府价值观重塑所遇到的问题具有典型性与普遍性。本文在综合考虑各参与主体价值观的特点及相互关系的基础上，提出从多元主体的平等参与、价值观的合理判定和重塑结果的动态修正3个层面建立历史街区政府包容型价值观的塑造途径，力图为政府决策历史街区的发展方向提供一个清晰的思路与框架。

以多元主体的平等参与为前提

（1）成立机会均等下的全民组织

政府包容型价值观的重塑首先得保证各参与主体平等地参与到规划决策中来，从我国公众参与现阶段的情况看，以个人为单位参与决策的影响甚微，社会公众必须以组织的形式参与其中才能发挥作用。在我国“自上而下”政府主导的背景下，“政府推动”才是公共参与形成的主导力量。因此，在历史街区规划编制过程中应形成以“政府主导、部门合作、专家领衔、公众参与”为方针的全民组织体系。

在此方针下，首先应转变“单中心”的政府管理模式，改变规划部门、文物保护部门、地方政府部门管理、监督与维修三权分立的现状，在三权合力的基础上形成统一的政府价值观；其次，鼓励成立独立的专家顾问团体，以第三方的形式参与到街区决策中，如广州市恩宁路街区改造中的恩宁路学术组，小组成员包括建筑、规划、艺术、新闻和人类学等专业背景的高校学生与专家，为街区的物质环境、空间形态、文化脉络、建筑保护与社会关系等方面提供理念指引、技术支撑与发展建议，同时成为政府与公众沟通的桥梁，其价值观不受政府与开发商的制约；最后引导形成社会公众组织，成员主要包括原住民与社会公众，如上海市田子坊街区更新中形成的居民管理委员会、田子坊知识产权保护联盟，在自主表达愿望与利益诉求和为政府提供信息反馈等方面发挥了重要的作用。

（2）建立制度保障下的多元渠道

多元主体参与历史街区的规划有助于提高政府价值观的科学性与实施的可操作性，但制度设计的不足和政策保障的缺陷使我国的公众参与要么流于形式，要么难以达到参与的目的。因此，只有在推进公众参与的同时加强推进公众参与的制度建设，明确地规定公众参与的时间、方式与效果，才能更好地发挥城市规划在城市建设与发展中的作用。多元主体参与政府包容型价值观重塑的制度建设应包括3个方面：公众参与全过程的制度保障、公众参与方式的制度设计及公众意见结果的制度反馈(图4)。

首先是公众参与全过程的制度保障，社会公众全程参与街区规划设定目标、选择开发商、方案推敲、确定方案和实施的各个阶段，将各阶段公众参与的过程前置于规划编制的过程，同时以公众参与的结果作为划分各阶段的依据，并建立相应的考核、监督管理制度，未经有效地公众参与不得进入下一阶段的规划编制工作。其次是公众参与方式的制度设计，根据每个阶段规划内容的不同，政府应制定不同的公众参与方式推进公众参与的有效开展。在设定目标前应采取公告的形式对公众做出该项目的详细说明，并提供居民意愿表达的途径，如公布政府信箱或开展社区动员大会等。在选择开发商前应召开居民代表大会向群众介绍备选开发商的基本情况。在方案推敲前鼓励公众积极参与到前期调研过程中，协助设计部门摸清街区现状，为专家团体提供意见、开拓思路。在确定方案前应组织咨询会、论证会对规划成果进行说明，避免专业性太强导致公众无法理解，并允许居民提出修改意见。在方案实施前应提供方案核查的渠道，保证居民的监督权。最后是公众意见结果的制度反馈，公众意见一旦提出，政府部门无论采纳与否都应及时向公众反馈，如果意见不被采纳必须正式答复并说明理由，只要结果是经过法定程序讨论协商而得出的就应该被接受。

以价值观的合理判定为手段

（1）多元价值观的属性分类

历史街区发展中的各参与主体拥有独特的价值体系，对待历史街区的保护与更新往往持不同的价值观。但阿罗不可能定理证明，在一般意义上，无法找到能保证所有选择者福利只会增加而不会受损的社会状态，因此有必要对价值观的属性进行分类，并按照属性的不同区分政府包容的先后顺序。这样才能为政府提供分配精力的指南，并有助于建立一个参照框架，帮助政府在不同的价值观之间做取舍。本文根据参与者与历史街区的利益相关性，将不同主体的价值观按重要等级分为核心价值观与相关价值观。另外，由于部分参与者并不具有主动表达意愿的特征，只有当他们“看见什么”才会知道自己“关心什么”，这部分价值观需要政府通过事项的刺激才能获得，本文称为回应价值观。在政府价值观的重塑过程中，应首先尊重核心价值观，然后考虑相关价值观，并且刺激回应价值观 ( 图 5)。

①核心价值观，即政府与原住民的价值观。历史街区由诞生至今始终都有政府与原住民的参与。政府对历史街区具有法律意义上的决策权，无论是制定目标、采纳方案还是拨款实施，他们都有责任去平衡各方利益。原住民是历史街区空间形态的直接创造者、使用者和改造者，其传统生活方式也属于历史街区的保护内容。因此，在历史街区的保护中，他们的价值观应该首先受到尊重。

②相关价值观，即开发商、专家团体与社会公众的价值观。按我国现行规划法律法规，除了政府以外的其他主体的决策权均不是法定的。开发商的利益虽然与历史街区的发展联系紧密，但并不是所有的历史街区都会有开发商的参与，只有当政府将历史街区作为土地出让，才会有开发商的介入，简单来说，开发商的决策权是用金钱换来的。专家团体、社会公众并不是历史街区的直接利益相关人，不会为其建议的成本负责。

③回应价值观，即原住民、专家团体与社会公众的隐性价值观。原住民虽然是核心主体，但与社会公众一样，信息来源渠道狭窄，他们并不知道正在发生什么，自然也不会清楚正在发生的事情会对其利益产生什么样的影响。政府往往需要通过报纸、网络媒体、社区动员大会、问卷调查与访谈的形式了解到他们对城市记忆、街区形象或特殊地段功能、环境等的要求。专家团体的价值观也不是主动显现出来的，需要通过规划编制、专家评审会或技术审查会的形式才能了解到他们对历史街区发展的价值取向。

（2）多元包容的“底线”与“顶线”

面对各参与主体价值观的不同，政府包容型价值观很难形成一个最优解，而是强调各参与主体基本满意的程度。杨保军认为在城市规划决策的时候应树立“底线思维”，无论今后城市怎么发展，宝贵的城市资源必须像底线一样不能触碰。本文结合历史街区保护的特点，认为政府在包容多元价值观的时候除了应有“底线”外，还要提出包容的“顶线”，这样才能将政府最终的包容型价值观控制在合理的范围以内，避免出现过失。也就是说，这需要政府在价值观重塑的过程中建立最低成功标准与最高容忍程度，在“底线”与“顶线”范围内的价值观可以适当吸纳与发扬，在范围外的价值观应当抵制或摈弃。

①以改善居民生活为最低成功标准。历史街区的发展方向不论以居住型街区的方式进行保护还是以商业型街区的方式进行开发，规划说到底是为了公众利益的维护与居民生活的改善。由于历史街区的现状条件与现代生活的要求相去甚远，政府必须明白人文保护与经济发展的过犹不及都不是历史街区最好的发展方式，保护力度再大也绝不能限制居民生活条件的改善，避免“博物馆式”保护的悲剧重演。

②以历史文化不被破坏为最高容忍程度。历史文化内涵是历史街区的核心价值，不能以保护与发展为名拆旧建新，商业开发不能触及历史保护的“顶线”。政府在价值观重塑的过程中必须坚持维护历史街区的3个特征，即较完整的历史风貌、有一定规模的历史遗存、视野所及范围风貌基本一致。也就是说，必须保护历史街区的整体街巷格局不变，大规模地保留文物保护单位、历史建筑、传统风貌建筑与历史环境要素等，保证历史街区内新建建筑与保留建筑的协调。

以重塑结果的动态修正为保障

规划是动态的，它是一个过程，而不是结果。政府价值观调和是一个复杂的系统工程，中间夹杂着诸多迷茫、分异与冲突。在这个过程中，参与主体的价值观具有时刻特征，外部环境如社会、经济与文化等的发展变化会引起参与者新的认知与想法。因此，政府必须对照现时社会主导性的核心价值体系，站在维护社会公正的基础上动态地反思、审视自身的价值观，并在接收到其他参与主体新的价值观反馈后对目前形成的现有政府价值观进行动态调整，将调整好的政府价值观进行逆向检验，放在当下的社会、经济与文化等大环境中，看是否既符合现时的社会主导性价值观，又满足各参与主体的要求(图6)。如果满足，便形成了最终的政府包容型价值观。