【PR】韧性视角下的历史街区保护与更新 —以汕头小公园历史街区、佛山祖庙东华里历史街区为例

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作者中国城市规划学会常务理事，中山大学教授、博士生导师袁奇峰，深圳市城市规划设计研究院蔡天抒，佛山市城市规划勘测设计研究院黄娜在《规划师》2016年第10期撰文，正如建筑有生命周期，历史街区的发展也处于“开发建设、稳态运营、破坏衰败、重组再生”的适应性循环的过程中。在快速城市化进程中，建筑和设施老旧的历史街区往往成为创造性破坏的对象。固守原状的静态“冻结式保护”往往难敌开发的诱惑，企业型政府有土地财政的诉求，开发商有资本盈利的诉求，居民有改善生活的诉求。如何将历史文化保护和政府、开发商与居民的诉求统筹起来，成为研究的重要课题。面临着物质结构和社会结构双向老化的锁定，汕头小公园历史街区稳态的丧失使其成为一片死去的沉淀的资产；而面临同样困境的佛山祖庙东华里历史街区则通过引入资本推动空间重构而达到新的稳态，由于有利可图，大部分历史街区的物质性要素得以存续。历史街区空间重构的经济韧性取决于改造项目的尺度；其社会韧性取决于改造项目的公共性；而能否调动一切力量保护历史文化的价值则决定了其制度韧性。

历史街区的韧性丧失

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房屋与社会结构双向老化

在土地产权清晰的国家，“私人产权的绝对所有权的出现建立了一种几乎坚不可摧的空间组织途径，只要法律证件依然存在，用地红线就能够得到重建”。

但是就我国的历史街区而言，土地制度和房屋制度的转换阻断了原来的建设路径，房屋产权不断变迁，使用者对历史建筑的保护意识淡薄，对建筑的修缮与维护缺乏积极性，大量历史建筑逐渐老化、危化。错综复杂的房屋产权现状加大了历史街区改造搬迁的难度。据统计，2013年小公园历史街区内现状房屋产权以私产为主，高达78.86％(其中侨产房占3.88％)，其次是单位产房占16.74％，公产房占 4.40％ ( 图 1)。改造前的祖庙东华里历史街区也以私产房为主，占 66.32％，公产房占 23.45％，单位产房占10.22％(图2)，也存在着产权纠纷问题。

伴随着历史街区城市功能的衰退、公共设施匮乏和居住空间拥挤，经济条件稍好的居民纷纷外迁，留下的多是孤寡老人、贫困家庭。改造前祖庙东华里历史街区20多万平方米的砖木结构建筑也破损严重，已成危房，8个居委会9000多户家庭中，共有低保家庭110户共253人。小公园历史街区现存建筑中有60％～70％是危房，所涉及的4个街道共有低保救济户2020 户共3111人；很多房屋被廉价出租给外来务工人员，调研中发现有55.32％的居民是通过租房、借住等方式入住此处，昔日其乐融融的邻里关系逐步瓦解(图3)。

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居民对历史文化保护缺乏积极性

城市和企业的韧性归结于人，一个企业的足智多谋仅在于它的雇员和管理，一座城市的韧性在于它的市民。从这个角度看，历史街区保护的韧性很大程度取决于生活在其中的街区居民。

根据目前我国的土地制度，城市土地所有权属于国家所有，业主只拥有房屋使用权，所以只要政府准备开发就可以通过拆迁安置征用房屋。对历史街区发展的预期不稳定，决定了历史建筑所有者不敢投入维修改造资金。因此，有能力的居民纷纷通过购买新房外迁，留在历史街区的本地居民往往是低收入人群，相对于抽象的历史文物价值而言，他们更关心谁能提供资金改善居住环境或给多少补偿金额才可以买到安置房。从对祖庙东华里历史街区居民的采访报道中可以看到，不少居民对拆迁前后存在顾虑，“希望与政府充分沟通”；“只要政府能承诺把拆迁工作做到位，能安居乐业，街坊们就赞成”；“担心新屋收费繁多，希望在搬迁后，政府在医疗、交通等方面提供便利”。

小公园历史街区租客的流动性与留守人口的贫困化、老龄化、低素质等特征决定了其社会韧性的脆弱，这一群体对小公园历史街区的文化遗产、传统文化价值认知缺失，最差的情况是“这房子不值钱，不需要维护了，让它烂掉吧”，好一点的是“这房子值钱，要拆迁改造了，补偿款越高越好”，再好一点是“这房子越来越值钱，保留下来以后会增值，得留给子孙”。

在调研中也发现，街区居民将小公园的改造寄望于政府，只关心是否能从拆迁补偿中获取更大的直接经济收益，而整个街区的风貌保护、功能更新等潜在收益则被认为事不关己。部分居民将其拥有的房屋产权当作与政府博弈的筹码，希冀于高额的拆迁补偿带来一夜暴富，在小公园改造过程中不断要求提高拆迁补偿款，远远超出政府和开发商所能承受的范围。

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对历史街区的“冻结式保护”

1994年的分税制改革造就了地方政府的企业化，招商引资以推动GDP的增长、增加财政收入成为地方政府的追求目标。2000年住房制度改革后，地方政府日益重视房地产开发带来的土地财政，开始将土地作为空间生产的对象，追求资本效益的最大化。

随着国家对城市土地增量控制的加强，以“棚户区改造”“三旧改造”为名的旧城改造对历史街区的侵害日渐加重。早期对小公园历史街区的改造是出于地方政府的安全责任考虑，致力于解决危房和交通问题。而1994年开始的“成片配套”式居住组团改造和2000年以后的“大拆大建”式房地产开发，导致边缘拆建比较高的历史街区屡屡遭到破坏。各种规划本质上都是把小公园历史街区当成待开发的土地资源，严重影响房屋原产权人的预期 ( 表 1)。

一方面，城市增量功能、人口需要新的空间供给；另一方面，旧城改造由于拆迁成本高，地方财政更倾向于投向社会交易成本较低的新区建设。在集中财力推动基础设施建设以带动城市经济发展和以地换财的阶段，需要巨额投入的历史文化保护对于发展型地方政府更多的是一种责任，因此多选择性地保护一些认知度较高的“文物保护单位”，对历史街区则多采取“冻结式保护”。

1994年佛山被评为历史文化名城，政府很重视保护祖庙东华里历史街区，开展了多轮保护规划(表2)，但由于公共财政投入不足，又缺少合理的商业计划，这些规划的实施程度都比较低。一方面，十多年的“冻结式保护”带来的是建筑日益破败、环境持续恶化、基础设施老化和社会结构低端化等问题；另一方面，周边地价、房价上升对历史街区的保护也形成新的压力，其优越的区位条件导致诸多开发商虎视眈眈。

以资本重构空间的“新稳态”

在历史文化保护系统“冻结式保护”困境之下，以上海“新天地模式”为代表的“保护性”开发在争议声中开始成为各地政府的选择：将历史街区纳入一个巨量资本、大尺度的开发项目，通过对历史街区的保护投入、环境优化与功能置换，将其打造为文化商业休闲区；以历史街区的活化提升周边巨量开发的价值，再用周边开发的回报来平衡文化保护的投入，将历史街区的商业价值计入整个商业计划。大尺度的空间重构、巨量的资本投入与增值，将历史街区保护纳入空间生产。由于文化价值最终转变为经济价值，历史街区的躯壳终于由于其交换价值而得以延续，达到“新稳态”。

2004年，汕头市政府曾尝试借鉴上海的“新天地模式”来实现小公园历史街区的更新重组，结果开发失败，烂尾至今已超过10年。而同一时期的佛山祖庙东华里历史街区则成功通过这个模式实现空间重构，从后期的运营看也是比较成功的。究竟为何？从空间格局、建筑功能、街巷肌理与建筑群的梳理看，“岭南天地”相比其他保护性规划确实进行了更加大胆的改造，这种大尺度的空间重构方式不可避免地产生了诸多争议，如违背了历史保护学界倡导的整体保护原则、街区原有生活形态的丧失、空间绅士化运动等城市文脉割裂、社会网络重构的负面效应，但也带来了城市结构优化、地区品质提升与传统文化延续等正面效应。从历史街区保护韧性的视角看，“岭南天地”利用历史要素、消费符号等活化手段，重塑历史街区的公共性，将其转变为市民的消费品，建构了新的历史文化保护韧性。

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经济韧性：大尺度整体改造，

高回报的新业态注入

经济韧性指采用递增式的资金支持，具有很高的成本收益率，会较早地给投资带来回报，并公平地分配成本和收益。构建经济韧性的目的在于将单纯的历史文化遗产空间转变为高收益的商业、旅游和消费空间，其影响因素包括项目的尺度、所处区域位置和改造类型 ( 图 4)。

首先，改造项目的尺度决定了历史街区保护的经济韧性，是项目成败的一大关键因素。从改造项目的尺度看，小公园历史街区改造项目占地面积约为8.13hm²，“岭南天地”改造项目占地面积约为 63.93hm²，后者是前者的8倍。在“岭南天地”整体改造方案中，瑞安集团利用改造区域外围房地产开发的高利润来平衡核心区低密度传统风貌保护的资金投入；而小公园历史街区改造项目首先启动出让的仅仅是历史建筑集中的核心区地块，佑松房地产开发商又无法从其他地块较快地获得平衡收益，致使改造项目资金链断裂。

其次，历史街区必须成为可以盈利的经营性项目，才能符合资本增值的要求。祖庙东华里历史街区由于地处交通便利的城市中心区，区位优势成为土地价值增值的基础，而地租的上涨和资本的逐利逻辑必然要求将低利润的产业替换成高利润的产业。

在利润最大化的逻辑下，资本在此导入了高回报的新业态并塑造着相应的空间，“岭南天地”逐渐成为商业功能空间的极点。随着旅游休闲类、特色餐饮类与文化体验类业态的置入，以及国际高端品牌的入驻，“岭南天地”成为一个以“都市游憩特色业态”为功能定位的旅游商业区(图5)。从原先的城市历史文化遗产转变为一个具有经济价值的商业空间、旅游空间与消费空间，历史街区也成为空间生产的工具。目前“岭南天地”一期、二期共入驻商户64家，绝大部分的租户经营的是国际品牌，包括餐饮、文化、购物与生活服务4类。通过对其门面类型的统计可知，佛山“岭南天地”的消费结构以餐饮为主(占50％)，是目前佛山外国餐饮最集中的地方之一 ( 表 3)。

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社会韧性：消费者受益，

新空间获得更多的文化认同

社会韧性被视为城市社区人口特征、组织结构方式及人力资本等要素的集成。公共空间的塑造、地方性符号元素的注入是建构历史街区保护社会韧性的两大途径，决定了其能否将原先被视为仅仅关乎本地居民利益的历史街区改造问题上升为公众参与的历史文化保护的公共话题 ( 图 6)。

传统的历史街区随着房屋建筑、配套设施的老化，人口流失，经济衰败，自然难以获得街区居民与市民的文化认同。资本对祖庙东华里历史街区改造的空间作用力表现在对空间形态的重塑上，通过融入各种传统岭南空间构建的符号，重塑一个富有趣味的空间层次，激发消费群体对于该空间的想象与认知。对重点保护的传统岭南建筑和南洋风格建筑都予以保留，成为游客旅游参观和举办节事活动的地方。对仍具有较高历史文化价值但不是文物保护单位的建筑进行二次改造，增添现代时尚元素。

改造后的佛山“岭南天地”新增加的空间使用者是游客，游客作为“岭南天地”消费的主角，他们对历史街区的认知极大地影响了“岭南天地”空间的发展。通过对游客在“岭南天地”主要活动的调查发现，餐饮娱乐消费成为主流，占64.71％；纯粹旅游而无其他消费的游客占23.53％；主要目的为购物的游客仅占 1.76％ ( 图 7)。

在“岭南天地”的街区氛围调查中，绝大多数游客认为“岭南天地”已被打造成为一个集时尚潮流与怀旧气息于一体的街区(占58.82％)，远高于认为“岭南天地”依旧是历史街区的游客数量 ( 占 23.53％ ) ；有少部分游客认为“岭南天地”具有浓厚的商业氛围(占17.65％)。在对“岭南天地”整体评价及推荐意向的调查中，选择“比较喜欢”的游客占 57.69％，有 26.92％的游客选择“非常喜欢”，且大部分游客表示肯定会重游及推荐给好友 ( 图 8)。

可见，改造后“岭南天地”的历史街区属性在逐步淡化，而商业旅游文化区属性在慢慢增强，游客对“岭南天地”的兴趣更多集中在美食、娱乐等体验上。由于越来越多的消费者喜欢拼贴着怀旧元素的时尚空间，即使商业氛围会大大削弱历史遗存的真实性，“岭南天地”还是获得了越来越多的文化认同。“岭南天地”的公共性为历史街区搭建起新的社会网络，利用新空间使用群体的认同感，激发其参与历史文化保护的意识。

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制度韧性：多方共赢，

政府与开发商形成“城市增长联盟”

在历史街区的改造过程中由于不同利益群体有不同的投入偏好，不同的改造政策、模式与背景等必然产生不同的改造绩效，而能否调动一切力量保护历史文化的价值决定了历史街区保护的制度韧性。

专家学者关注历史街区的文化价值。政府由于需要通过旧城开发改善民生和实现土地财政收益，比开发商更加看重历史街区的社会价值，如在佛山地方政府的官方文本中，包括祖庙东华里历史街区更新在内的佛山“三旧”改造计划被赋予了促进城市发展的政治内涵。然而，单靠专家学者与政府的努力，历史街区保护往往停留在想象与理论层面，难以付诸实践。

历史街区的活化必须引入开发商的资本。在“岭南天地”项目中，佛山市政府通过引入瑞安集团进行商业开发的方式使其成为推动地区价值增长的极点。而瑞安集团在协商时，提出可以为政府补贴资金，但前提是开发商要有全权的开发话语权。开发商利用改造前的土地出让金及改造后的利益分配对政府施加影响，而政府出于改造资金来源的压力和政绩的考虑，政策的天平也容易倾向开发商。地方政府与开发商的联合代表着政治权力与资本权力的结合，两者共同形成了“城市增长联盟”。

而作为空间的使用者，街区居民则关注历史街区的经济价值，还形成了原住民的维权联盟。在祖庙东华里历史街区更新改造过程中，整个街区有3万多居民通过论坛发帖、聚集讨论与听证会等一次次博弈，争取空间重构利益的话语权，最后公布的“被拆迁户最高将得到6500 元 /m²的拆迁补偿，或可按‘面积近似’原则从三大安置小区地块选择安置房屋”的方案，远远超出大部分居民意料，很多居民第一时间就签定拆迁合同。可见，“岭南天地”历史街区商业化的空间重构模式整合了政府、开发商与居民三者的利益，强有力地推动了更新改造。

此外，近年来兴起的民间保育组织对历史文化保护的促进作用也不容忽视，小公园历史街区的烂尾促进了社会参与的崛起。2012年，由汕头籍本土大学生发起的民间历史建筑关注小组—汕头山水社，通过组织寒暑假工作坊、文化导赏与展览交流等方式，对街区的遗产信息进行采集，对街区居民进行民意普查，在此基础上向政府相关部门建言献策，以影响政府的决策和开发商的空间实践。

历史街区保护的社会参与从最初的精英对文化价值的认同走向了文化保育组织“外地”力量与本地居民“在地”力量结合的“反增长联盟”，在其推动下，2013年11月，市政府对旧城区实施保育修缮总体规划，将永平路及其附属街道作为启动项目；2014年6月，实施了《汕头经济特区小公园开埠区保护条例》；2014年9月，开埠公园一期建设工程已动工 ( 图 9)。

文章全文详见《规划师》2016年10期

《韧性视角下的历史街区保护与更新

—以汕头小公园历史街区、佛山祖庙东华里历史街区为例》

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