【专论】智库的基本属性与范畴界定

■万劲波

智库，也称思想库、智囊团，由于内涵丰富，其概念使用和理解比较随意和模糊。近现代智库的历史可追溯至1831年英国“皇家联合防务研究所”。1920年，“皇家国际事务研究所”成立。1927年，“布鲁金斯学会”成立， 1948年，兰德公司成立。智库研究起步于美国20世纪70年代左右，公共政策及治理的科学化与民主化带来了智库兴起，相关研究于20世纪90年代成为公共政策研究领域的热点之一。

1.智库的属性界定决定概念范围

智库（思想库）相关概念的定义仍没有形成共识。Paul Dickson、Mc Gann J G、Diane Stone、Andrew Rich等代表性定义。Paul Dickson（1971）认为“智库是一种稳定的、相对独立的政策研究机构，其研究人员运用科学的研究方法对广泛的政策问题进行跨学科研究，在与政府、企业以及大众密切相关的政策问题上提供咨询”。麦甘将智库定义为“开展针对公共政策相关的研究与分析，为国内和国际问题提供建议，让政策决策者和公众获得有关公共政策决策的充分思想和信息”。Diane Stone将智库视为“收集、消化和创造出一系列思想产品，主要为政治和政府机构决策，有时也为媒体、利益团体、企业、国际机构和公共社会大众服务的政策研究分析机构”。Andrew Rich将智库界定为“独立的、中立的、非营利性的，以专业知识和思想观点产出为基础获得资助并影响政策过程的研究机构”。

总之，智库是介于“知识”和“决策”、“政策研究机构”和“政策决策机构”之间的政策咨询服务研究机构。本文将智库定义为“以战略政策科学研究为主要职能，以战略政策决策咨询为主要功能的专业机构”，简言之即“战略政策研究咨询服务机构”。职能，指事物或机构本身具有的职责或应起的有利作用。功能，指事物或机构对外发挥的有利作用。“智库职能”是对智库主体属性的界定；“智库功能”是对智库主体与受众对象、竞合对象关系属性的界定。对智库内涵理解的广义或狭义，取决于对机构主要职能和主要功能界定标准的宽泛或狭窄。基于智库“职能—主体属性”与“功能—关系属性”的占比界定（如40%以上或60%以上）及“职能—功能”高端标准，从狭义到广义，可形成一个范围相对灵活的智库及高端智库的概念谱系。

图1 智库的属性界定决定概念范围

由于智库的主要职能是研究和分析战略政策，主要功能是影响和服务政府决策。任何理论方法的产生发展，都有着深刻的政治、经济、社会及文化历史背景。因此，不同的国家体制和决策机制，对于智库的理解和需求是不同的。虽然不同国家的智库在研究方法、分析工具、组织模式、运行管理机制上有共通之处，但毕竟体制背景差异较大，不宜用同一标准去讨论或衡量智库的属性及影响力。

中国智库建设既要从历史中寻找规律及可资借鉴的理论方法，又要夯实自身理论方法的研究积累和开放创新，构建适合于国情背景、时代特征与实践需求的智库研究体系，以支撑中国特色新型智库的建设。

2.智库影响力基本要素及提升路径

依据《辞海》，“要素”有两种内涵：1.构成事物必不可少的因素；2.组成系统的基本单元。从“构成因素”视角，科技智库影响力包括六个基本要素：“主体-对象-环境”三个方面：主体要素包括社会资本、思想产品；对象要素包括受众对象；环境要素包括影响渠道、介入时机和思想市场。

从“组成单元”看，科技智库的影响力要素可从“主体”、“主体与对象关系”、“主体与竞合者关系”三个方面进行认识：

图2 智库影响力的“组成单元”

智库影响力的实现过程实质上是思想传播过程、创新扩散过程和政策沟通过程。智库影响力的提升路径可以从“提升构成因素”和“夯实组成单元”两个视角协同推进。评价涉及“智库的能力与潜力”和“智库的产出与贡献”两方面：①每一个“影响力构成因素”（6个）主导支撑不同“影响力组成单元”；②每一个“影响力组成单元”（15个）需要不同“影响力构成因素”组合支撑。

从智库“职能—功能”基本属性看，智库综合实力和影响力可从三方面进行提升：①“主体”影响力：公信力、创造力、情报力、预见力和品牌力等；②“主体与对象关系”影响力：理解力、发现力、渠道力、沟通力和介入力等；③“主体与竞合者关系”影响力：同业竞合力、不可替代力、控制力、引导力和调整力等。 

智库影响力的提升过程，本身就是高端要素不断集聚提升、基本功能不断健全完善、运行机制不断优化发展、影响渠道不断拓展深化、思想产品不断丰富充实的过程。智库必须基于适宜的政策过程，从战略高度、视域宽度、思想深度、集成强度四方面对决策者和利益相关者产生恰到好处的知识扩散效果。 

3.高端智库的范畴界定

2015年1月20日，新华社受权发布中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称《意见》），明确强调“中国特色新型智库是以战略问题和公共政策为主要研究对象、以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨的非营利性研究咨询机构”。这一定义考虑了新形势下中国的决策需求和体制环境。

“以战略问题和公共政策为主要研究对象”比“以战略问题和公共政策科学研究为主要职能”范围更宽泛；“以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨”比“以服务党和政府科学民主依法决策为主要功能”范围更宽泛；这样可以使得更多专业机构和社会组织纳入到“智库”范畴。强调智库的“非营利性研究咨询机构”属性，可以避免形成“资本及利益集团影响决策的机制”。

如何界定高端智库或高水平智库？从战略政策科学研究“主体属性”看，高端智库必须具有很高学术研究水平，同时充分尊重学术自由；从战略政策决策咨询的“关系属性”看，高端智库既要服务高端决策层，又要服务全社会、全人类，在咨政建言、思想创新、舆论引导、社会服务、公共外交等方面体现国家软实力。12月1日，国家高端智库建设试点工作会议在北京召开，确定了首批 25 家国家高端智库建设试点单位，包括10家党中央、国务院、中央军委直属事业单位。方案明确了国家急需、特色鲜明、制度创新、引领发展的高端定位，要求智库凝练主攻方向、突出专业特色、注重成果质量，增强理论和政策创新能力，努力推出原创性研究成果，强化问题导向、应用导向，开展前瞻性、针对性、储备性政策研究，多献务实之策。

4.智库组织与相关组织的属性区分

以科学研究、教育培训或其他专业事务为主要职能，但不以战略政策科学研究为主要职能的机构不是严格意义的“智库”范畴。即便以战略政策科学研究为主要职能，但不以战略政策决策咨询为主要功能的机构也不是严格意义的“智库”范畴。如大学、科研院所主要职能是科研和教育，如果其主要功能不是战略政策决策咨询，就不属于“智库”范畴。但这些机构可以发挥智库功能；也可以依托专业优势建立专门智库机构。如2015年5月，中国社会科学院正式启动11个专业化新型智库建设；2015年6月，中国科学院正式成立科技战略咨询研究院。《意见》明确支持中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、部分高校和科研院所、军队系统重点教学科研单位及有条件的地方先行开展高端智库建设试点。

同样，不以战略政策决策咨询为其主要功能，或者虽然具备战略政策决策咨询的主要功能，但不以战略政策科学研究为主要职能的机构，也不是严格意义的“智库”范畴。如战略政策决策机构、议会、政党、政府部门、学会、媒体等组织，不具备战略政策科学研究主要职能，不属于“智库”范畴。但这些组织可以增强学术研究支撑；也可以依托决策影响渠道优势建立专门智库机构。如2006年4月，中国科协成立了发展研究中心，2015年8月，改名为创新战略研究院，主要从事综合性政策研究、调查研究和科技咨询；2014年11月，中国科学报社发起成立了“创新中国智库”。《意见》明确支持中央党校、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国科协、中央重点新闻媒体先行开展高端智库建设试点。新华社作为唯一的新闻媒体单位进入首批 25 家国家高端智库建设试点单位，加强了瞭望智库等智库单元建设，以加强专业研究分析能力建设。

总之，智库的核心价值在于前瞻、及时、准确地提供专业化、有科学理论方法和事实依据的高质量战略政策咨询建议。必须在智库“职能—功能”两方面强化能力建设和功能提升，及时响应国家战略需求和前瞻研究社会发展的重点问题，服务好国家宏观决策。 智库要清醒地认识到，其战略政策建议只是政府在制定政策时的众多参考依据之一；应尊重政府的决策权和珍惜政府的委托信任，服务政府科学民主依法决策。在新形势下，高端智库要紧扣国家战略需求，深入开展基础性、前瞻性、战略性的公共政策研究咨询，提出系统性、整体性、协同性的科学咨询意见，不断提升研究水准、咨询质量、学术品牌和综合影响力。

【作者单位：中科院科技战略咨询研究院（筹）】

原载《中国科学报》 (2015-12-11 第2版 观点)，略有补充。

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