三权分置下宅基地经营性用途转换的困境及实现路径——以天津市蓟州区为例

本文作者：蔡震

本文来源：《商业经济》2020年12期

摘要：农村宅基地流转问题始终是农村的一大症结，当前农村由于政治及经济因素致使宅基地大量闲置。而闲置的宅基地又因“五缘”观念、福利性政策影响、执法难且不严、地域性差异等问题难以转换经营性用途创造价值。通过以天津市蓟州区在宅基地经营性用途转换实践中遇到的上述问题，提出针对性的解决方案，以盘活农村闲置的土地资源，激发农村的经济活力。

关键词：宅基地；三权分置；经营性用途

一、三权分置改革背景

20世纪七十年代我国规定了宅基地的所有权和使用权相互分立，进而确立了宅基地“两权分立”的基本格局。随着我国改革开放的领域扩大，加之乡村振兴战略的提出，农村逐渐从封闭走向开放。但中国农村转型过程中农村人口与土地资源并没有同时发生转移，宅基地资源处于闲置且低效利用状态。农村地区的经济发展仍受到许多阻碍，其宅基地“两权分立”的传统模式已经不适应当前农村地区经济发展的需要。为了顺应农村经济发展改革的需要，2018年2月新华社发布的中央一号文件中提出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房的政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”则农村宅基地“三权分置”是在农村承包地“三权分置”改革之后又一理论创新和实践，将对农村地区经济社会的发展产生深远的影响。各地试点地区的实践证明，宅基地“三权分置”的改革有利于盘活闲置的宅基地及闲置农房，提高宅基地的利用率，促进了农民收入增长。由此我国的宅基地制度的从两权分立的模式跨入到三权分置的新格局。

二、宅地基经营性用途转换的现实困境

(一)“五缘”等传统保守观念

试点地区对于宅基地的流转主体放开，既是一种对于血缘纽带干预的减弱，也是对商业萌芽发展的必要条件。而乡村社会中血缘是一种稳定的力量，即便是乡村社会变革较快的当下，很少有乡村地区能完全抛弃血缘存在。首先，血缘即代表着一种稳定的信任，而外来人员是在血缘或者邻里关系之外的，村民对其信任度较低。天津市蓟州区闯子岭村的村民反映称，村民哪怕闲置着宅基地及其房屋，也不愿意租借给不认识的异乡人。其次，在中国乡村社会中，中国农民对从上传下来的房屋——祖宅，有着极其特殊且浓厚的情怀，被视为赖以生存的“根”。乡村地区的房屋租赁价格和情怀之间的冲突，通常地域狭隘的村落租赁价格极其低，村民往往不会觊觎于其价格而放弃难以割舍的土与宅的情怀。尽管村民希望将宅基地流转给较为合适的主体，但基于价格的高低便会选择以亲情和互惠为落脚点。

(二)宅基地福利性政策及执法不严

由于国家对于宅基地的政策考量上，为了保持农村社会的稳定，此前在宅基地使用权的制度设计时多考虑农户的居住权益。其对于宅基地上的福利性政策，对农村村民的价值观念上形成束缚，大量外出务工或已搬出村庄的人对于宅基地的观念，仍然只是基于居住权益和“祖宅”的情节。在对天津市蓟州区闯子岭村以及东果村的调研中，村民对于宅基地及其房屋的认知上，并未意识到宅基地的经济价值，以至于外出务工的村民不愿意盘活自家闲置的宅基地，村内的村民亦不愿转换自家宅基地的用途。并且无偿获得的土地也极易诱发人们对宅基地无节制的需求，再加之普遍存在的监管不严，村民违法违规不究，导致了超面积占用、一户多宅等的乱象。例如在天津市蓟州区东果村，存在着违法占用口粮地建造房屋，外来社会人员随意买卖村中宅基地超面积建造农家乐，村民违反建筑形式及建筑体量任意建造宅基地以上房屋等现象，但是执法人员却视而不见，存在着执法不严、违法不究等的行为。在执法队伍建设方面，基层的执法人员普遍不足，对于一些偏远山区的村庄，执法成本过高且执法效率较低，村民经常于执法人员离开后继续进行违法乱建行为，造成执法难度进一步的加大。

(三)宅基地地域性差异

据农村宅基地“三权分置”各改革试点地区的乡村区位条件，可将试点地区农村可大致分为城郊村庄、特色保护类村庄以及非城郊非旅游类村庄。这三者的划分基于其地理位置的差异，在宅基地经营性用途转换上也存在着各自不同的难题。地理位置的不同导致宅基地的价值亦不同。在天津市蓟州区的西井峪村，该村靠近旅游景点，外来游客流量大，于是许多外来人员租赁农房或者本村村民自愿转换经营性用途后，开设农家乐、民宿旅舍等经营项目，但随之带来环境污染等一系列问题。对于城郊地区的乡村，其既包括城中村也包括靠近城市的农村，一方面，城郊地区的农村解决了外来人口的基本住房问题，其作为外来人口的聚居区有存在的合理性与客观性。另一方面，在宅基地及房屋的入市交易等方面乱象丛生，宅基地用途转换上不受管制或管制不严，导致宅基地实质上的盘活受到阻碍。对于非城郊非旅游类的村庄，该地区村民基本以耕地为主，此地区的农村受制于地理位置的狭隘，无法从事旅游等产业发展，致使许多年轻人外出务工，只有老人及儿童留在村子里，这就导致大量宅基地闲置。此处宅基地价值较其他地区农村宅基地价值较低，且外来人口不多，无论是租赁他人亦或是自家转换经营性用途，收益坡低，因此闲置率较高，且难盘活。

三、宅基地经营性用途转换的实现路径

(一)确立宅基地市场标准及保障体系

若要解决或者减少血缘对商业活动的影响，就需要借助一套理性的冷静的规制，使得理性支配着人们的活动而不是感情，故乡镇政府可根据本地区乡村的购买力及其他因素，制定一套宅基地及其房屋租赁的价格标准，并在合理的范围内允许村民自行商议，由村集体组织同意后，报乡镇政府批准。一方面，使得外来人员有可以参考的价格标准，在合适的位置租赁闲置的宅基地，对其从事的活动进行事前审核，判断其是否遵守法律规定以及是否有损于村集体组织的合法权益。另一方面，促使村民意识到宅基地及其房屋的经济价值，在追求精神上的满足以及物质利益时，能均衡两者。在对以血缘维系的亲属之间的衡量上，有合理的定价标准，受亲属互惠观念的影响会减小。

(二)增强监管力度及村民守法意识

首先，规范宅基地审批和建房管理。对于村民借用转换宅基地经营性用途而违规乱建的，可以建立宅基地用途扩展审批备案制度。对于农村宅基地村民不得擅自转变土地用途，对符合乡村建设规划要求用于经营的，必须经村集体组织同意后，报乡镇政府批准。其次，加强农村执法队伍的建设，创新农村房屋规划建设监督特派小组机制，设立乡镇房屋建设监督执法部门、村集体房屋建设督查机构、村民房屋建设自我监督机构，构成“三位一体”的执法监督机制。执法人员应当树立依法依规执政理念，基层政府应建立完善方针政策制定、执行、落实情况督查落实、责任追究机制，对布置事项有检查有追责。最后，对于村民，村集体组织应按期进行国家政策的宣传及相应的具体实施措施，以确保村民对于政策的落实实施有所了解，并对村民提出的疑虑给予及时的解答回复，使村民积极的接纳国家对于“三农”问题的改革方略，反过来对于政策的落实及开展给予鼓励和支持。

(三)利用地域性差异分类保障经营性用途转换

对于历史文化明村、旅游景点等自然历史文化特色资源丰富的农村，应在保护村庄完整性以及尊重村民生活形态和传统习惯的基础上，进一步改善村庄基础设施和公共环境，并合理利用乡村的特色资源，开展多种形式的产业，形成特色资源的保护与乡村宅基地等资源盘活的良好互促机制。对于城郊地区的农村，可转换经营性用途后开设旅舍、餐馆等，而后村集体组织应当对村内的基础设施进行完善加强，注重解决环境质量差、安全隐患大、违法乱建等问题，切实保障村集体组织的合法权益以及外来务工人员的居住权益。解决外来人口融入乡村后的后续社会保障问题，切实保障外来人口日后长期在村内定居的权益。对于非旅游景点非城郊地区的农村，着手处理村内出现的“空心村”现象，一方面，要建立起科学的村镇规划体系，进一步完善加强农村基础设施建设、教育设施、医疗设施建设。另一方面，村集体组织要尽职履行好宅基地的收回义务，制定出合理回购宅基地使用权及其地上房屋等储备资源的价格标准，设立专项回购资金，并建立后续的保障体系，尊重双方就补偿事项充分协商自治，以打消外出务工村民的顾虑。

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