农业农村部门如何接好“宅基地”

本文作者：叶苏达（温州市农业农村局）

本文来源：农村经营管理2020年10期

农村宅基地是保障农民安居乐业和农村社会稳定的重要基础，对保护农民权益、推进美丽乡村建设和实施乡村振兴战略具有十分重要的意义。新一轮机构改革和新修订的《土地管理法》都明确了农业农村部门承担宅基地管理和改革工作，在“三定”方案明确部门职责的基础上，当前宅基地工作的重心是加快职能交接，确保农民住宅建设用地供应、宅基地分配、农民建房规划管理等工作连续性和稳定性。农业农村部门如何接好宅基地这个重任？目前，浙江省温州市各地已开始了宅基地管理职能移交工作，取得了一定成效，如乐清市、文成县、平阳县已经完成宅基地职能的移交工作，洞头区以区府办会议纪要形式设定交接过渡期，鹿城区、龙湾区、永嘉县、泰顺县、龙港市已在交接中。

职能交接中的常见问题

各地进展情况不平衡，且整体滞缓。除部分县工作进展较快，其余地方等待观望氛围浓厚，全市宅基地管理职能未能平稳过渡到位，交接工作离法律规定和机构改革要求仍存在较大的距离，尚未形成由农业农村部门主导的宅基地管理体系。在交接过程中，农业农村部门认为相关工作职能和人员没有进行移交，没有专职人员和专业能力开展工作，在完成职责和人员移交前宜由自然资源和规划部门继续进行管理，而自然资源和规划部门认为没有继续管理的依据。

各部门宅基地管理职能边界未厘清，机制未理顺。在宅基地的认定上，农业农村部门认为宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地；自然资源和规划部门则认为宅基地应从主体、性质、用途三方面去判定，对应村民、集体土地、住宅三个关键要素。在违法查处范围上，农业农村部门认为非宅基地类违法行为不是农业农村部门查处范围；自然资源和规划部门则认为只要农村村民在集体土地上违法建住宅的，不管在建设用地还是基本农田上，一律由农业农村部门查处。

农业农村部门宅基地管理专业力量严重不足。据了解，自然资源和规划部门承担的农村宅基地管理按照工作环节分解在各业务处室，至少涉及空间规划、用途管制、开发利用、建设项目管理、确权登记、执法监察等6个处室，县级及乡镇都有一支自然资源管理专业队伍。对比之下，各级农村经营管理队伍原本就比较薄弱，且不懂农村宅基地管理并缺乏相关专业能力，承接农村宅基地管理职责面临人员力量不足和专业能力不足的问题。

基层历史遗留问题多，认识不到位且存在畏难情绪。宅基地管理和改革工作涉及群众切身利益，长期以来在用地指标、建房审批、违法查处、纠纷信访等方面存在较多历史遗留问题，据原国土部门负责信访同志介绍，宅基地信访案件占比很大，容易引发矛盾，由于农村经营管理部门人员少且不懂宅基地管理业务，部分经营管理人员对于履职宅基地管理存在一定的畏难情绪。目前大部分地方仅围绕审批流程开展工作，并提出委托原有部门延续宅基地管理工作的方案，并未意识到国家将农村宅基地改革与管理职能进行划转的目的和意义。

职能交接的重点工作

加大宅基地违法用地查处力度。各级农业农村部门按照新修订的《土地管理法》的规定做好宅基地违法处置工作，开展农村宅基地执法巡查，对正在进行建设或已建成的，未依法取得用地手续的项目，或违反批准规定建住宅的依法进行查处。总的管辖原则为：一是农村集体所有的土地。二是农村建设用地。三是用于农民住宅的农房。四是符合土地利用总体规划确定的村庄建设用地。五是本集体经济组织成员违法的，五者缺一不可，缺一即排除。包括：(1)将农民集体所有的宅基地使用权非法出让、转让或者出租的；(2)未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用宅基地的；(3)依法收回非法批准、使用的土地，有关当事人拒不归还的；(4)超过批准的数量、面积占用宅基地的；(5)不按照批准的用途使用宅基地的；(6)不按照批准的用地位置和范围占用宅基地的；(7)在临时使用的宅基地上修建永久性建筑物、构筑物的；(8)未按照“一户一宅”的规定占用宅基地；(9)宅基地批后监管。另外，其他土地的违法行为处置由自然资源和规划部门负责。

加强数据移交共享。农村宅基地管理工作的重心在基层，县、乡镇人民政府承担属地责任，农业农村部门负责行业管理。县级农业农村部门与同级自然资源和规划部门要加强沟通，相互配合，在数据共享、村庄规划、用地指标、农转用报批、建房审批、违法处置等方面有机衔接、紧密协作，推动农村宅基地各项工作落实到位。县级农业农村局应当向同级自然资源和规划局发送资料移交函；自然资源和规划局根据实际情况，将相关资料移交同级农业农村局。

建立联席会议制度。制定相关办事工作流程，规范农业农村部门、自然资源和规划部门在农村宅基地管理与改革各链条中的流程分工和具体工作内容。对需要相关部门配合协作和协调的内容，原则上农业农村部门、自然资源和规划部门各安排一名干部负责联系对接，通过建立农村宅基地管理和改革工作协调联席会议，组建议事联席专班，开展不定期协调和议事。

强化人才队伍建设。随着农村改革发展的不断深入，基层农村经营管理部门的任务越来越重，本轮机构改革后，增加了宅基地管理、乡村治理等重要任务。为适应工作需要，要加快建立宅基地管理和改革的专业队伍，抓紧引进专业人员，配足配强管理机构和人员队伍，特别是市本级、县级农业农村部门亟需从本级自然资源和规划部门划转2人以上宅基地管理专业人才专职负责宅基地管理和改革业务工作。同时，由于农村宅基地违法查处和信访工作职能的划转，从乡镇(街道)原国土所，划转1/2人员编制充实到县级农业综合行政执法队。乡镇(街道)宅基地审批和管理工作按照属地管辖的原则，由农业农村基层站所牵头实施，承担属地责任，要根据职能划转情况，及时划转人员编制5人以上，配足配强管理机构和人员队伍。

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