最高法裁判：农村宅基地征收补偿主体的权益构成

鲁法行谈宅基地管理与利用

2024-09-15

裁判要旨

宅基地的征收补偿，应当针对不同的权益主体给予不同的补偿：（1）作为宅基地所有者的农村集体经济组织，应当获得剥离了宅基地使用权价值的一般土地价值的补偿费用；（2）作为宅基地使用权人的农民个人，应当获得宅基地使用价值──居住功能的相应补偿或者安置；（3）作为宅基地上房屋所有人的农民个人，应当获得地上房屋价值的相应补偿。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

（2017）最高法行申3066号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：郭纪虎，男，1962年12月6日出生，汉族，住陕西省渭南市临渭区。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省渭南市临渭区人民政府。住所地：陕西省渭南市临渭区前进路。

法定代表人：刘宝琳，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：乔天星，渭南市临渭区双王街道办事处党工委书记。

委托诉讼代理人：李瀚龙，渭南市临渭区人民政府法律顾问。

再审申请人郭纪虎因诉陕西省渭南市临渭区人民政府（以下简称临渭区政府）土地征收补偿安置一案，不服陕西省高级人民法院（2016）陕行终603号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查完毕。

一、二审法院查明，2009年310国道改线临渭段，需要拆迁渭南市临渭区双王办槐衙村部分宅基地，郭纪虎的宅基地位于拆迁范围内。同年9月18日，郭纪虎与临渭区政府设立的渭南市临渭区310国道改线工作办公室签订拆迁协议，补偿款项已兑付。临渭区政府同时按照相关协议向槐衙村村委会兑付了征地补偿款。拆迁过渡期内，因国务院出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及渭南市人民政府出台《渭南市旧城改造管理办法》，为了使“国道310改线项目拆迁户”得到公平、公正、享受同等政策的征收补偿待遇，临渭区政府作为征收的实施主体，于2013年7月16日出台《双王街道许村土地房屋征收安置后续工作实施细则》，结合许村的补偿标准，按照人、地、房结合宅基地补偿原则，制定了“涉征宅基地内土地人均补偿款55000元”的后续安置补偿政策，并于2014年10月12日出台《关于印发310国道改线项目拆迁群众安置工作实施细则的通知》。2014年10月，郭纪虎与临渭区政府设立的国道310改线项目拆迁安置工作指挥部签订国道310改线项目拆迁户安置协议，并按照协议约定享受了补偿款和安置房。涉案安置房位于宣化馨城芳草园，经各方共同验收并出具了工程竣工验收报告，单位工程评定等级合格，该安置房屋已交付郭纪虎使用。2014年11月20日，临渭区政府办公室下发《关于印发渭南市临渭区解放路扩康德街至国道310段土地房屋征收补偿安置工作实施细则的通知》，征收范围为双王街道槐衙社区第三居民小组、第四居民小组、第八居民小组范围内涉征的土地及地面建筑物、构筑物、附属物等，郭纪虎宅基地不在该项目征收范围内。二审庭审中，郭纪虎明确表示一审诉讼请求是要求对宅基地进行补偿，依照《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）第一百二十一条规定，其应获得补偿。

一审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十六条的规定，土地补偿费应当归农村集体经济组织所有，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。本案中，临渭区政府对郭纪虎宅基地所在的临渭区双王办槐衙村的部分集体土地进行征收，对被征地村民由村委会统一实行小区安置，征地范围内的土地所有权人为村组集体，临渭区政府将征地款支付给该村，符合土地管理法实施条例的相关规定。因临渭区政府对该村实施部分拆迁，被征收的土地应包括耕地、宅基地等槐衙村辖区范围内的土地，郭纪虎诉争的宅基地应包含在内，临渭区政府支付给该村的土地补偿款亦包含宅基地补偿款，郭纪虎称应向其个人支付土地补偿款的主张缺乏事实依据及法律依据，不能成立。另郭纪虎认为临渭区政府制定的征地补偿标准偏低，与本案不属同一法律关系，本案不予涉及。临渭区政府已对郭纪虎按照标准进行安置。据此，陕西省渭南市中级人民法院作出（2016）陕05行初104号判决，驳回郭纪虎的诉讼请求。郭纪虎不服，提出上诉。

二审法院认为，按照相关法律规定，征收集体所有的土地，应当支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第八条第二款规定：“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”土地管理法实施条例第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”据此，宅基地所有权归村组集体所有，征收集体土地应当支付的上述三大类费用中，土地补偿费归村组集体所有，地上附着物及青苗补偿费归所有者所有，安置补助费视安置具体情况而定。本案中，临渭区政府《关于印发310国道改线临渭段征地拆迁安置补偿实施方案的通知》在补偿标准中规定，征地补偿采用土地综合价格（含土地补偿费、安置补助费）。临渭区政府对双王办槐衙村的部分集体土地进行征收，被征地村民由村委会统一实行小区安置。郭纪虎宅基地在征收范围内，因征收范围内的土地所有权人为村组集体，故临渭区政府与被征地的村组集体签订协议，并向该村委会支付土地补偿费符合法律规定。郭纪虎称临渭区政府未给其被征宅基地进行补偿，应向其个人支付宅基地补偿款的主张缺乏法律依据。郭纪虎与临渭区政府签订的两份协议，及临渭区政府依协议给付郭纪虎的款项，均为依照法律规定应该对郭纪虎补偿的其他各类费用，与土地补偿费无关，郭纪虎据此认为这是临渭区政府认可宅基地补偿费应支付给其本人的理由不能成立。关于郭纪虎称依据物权法第一百二十一条规定其应获得补偿问题，该条规定“因不动产或动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条规定获得相应补偿。”第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。”第四十四条是关于抢险、救灾等紧急需要方面规定，与本案无关。据此，用益物权人享有的仍是上述三类补偿费用中相应的补偿，即其依法应该得到的部分，而非全部。按照特别法优于一般法的原则，土地管理法实施条例第二十六条对这三类费用的归属予以明确规定，其中土地补偿费归农村集体经济组织所有，而非个人。

关于郭纪虎提出的补偿标准问题。土地管理法实施条例第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”故对于郭纪虎认为补偿标准低，应适用8.7万元补偿标准问题，其应按照土地管理法实施条例第二十五条第三款规定申请行政机关先行裁决。

关于郭纪虎主张临渭区政府履行安置职责问题，根据本案事实，临渭区政府已将安置房屋交付郭纪虎使用，郭纪虎虽认为房屋不符合质量要求，但未提供充分证据证明，故该理由不能成立。据此，陕西省高级人民法院作出（2016）陕行终603号行政判决，驳回上诉，维持原判。

郭纪虎申请再审称：1、宅基地补偿款应当支付给再审申请人。从被申请人在一审中提交的证据2014年签订的拆迁户安置协议书以及付款凭证，再结合被申请人的辩称可以看出，被申请人已经认可了宅基地的补偿应当支付给再审申请人。一审判决认为被申请人支付给该村的土地补偿款亦应包含再审申请人宅基地的补偿款，二审判决认为土地补偿费归农村集体经济组织所有，而非个人，明显错误。人均5.5万元的补偿费用无法证实是针对宅基地的补偿。2、被申请人未依法、公平、合理地对再审申请人进行补偿。人均5.5万元的补偿标准无法律依据。本案应当按照人均8.7万元的标准支付补偿款。根据解放路扩项目指挥部发布的通告可以看出，解放路扩项目宅基地面积351余亩，仍然包含了此前已经被征收的宅基地。再审申请人应当在解放路扩征地范围内，应当适用解放路扩的补偿标准同地同价进行补偿。被申请人2014年先后作出国道310改线项目补偿标准、解放路扩项目补偿标准，两个地块紧紧相邻，补偿标准却相差3.2万元，不符合同地同价的补偿原则。3、被申请人未提供经验收合格的符合质量标准的安置房屋，未依法履行其对再审申请人的安置职责。渭南市住房和城乡建设局向再审申请人作出的信息公开告知函明确表示，渭南市住房和城乡建设局没有委托任何机关对安置小区项目实施监督管理，该小区项目为非法工程。证明被申请人提供的宣化馨城安置小区项目手续不完善，不符合竣工验收的标准。请求：撤销一、二审判决，指令陕西省渭南市中级人民法院重新审理。

临渭区政府答辩称：1、再审申请人主张临渭区政府未依法对其被征收宅基地进行补偿，应向其个人支付土地补偿款的观点无法律依据和事实依据。因国道310改线项目，临渭区双王办槐衙村的涉案土地被征收，包括耕地、宅基地、道路交通用地等，再审申请人的宅基地包括在内。因再审申请人不具有诉称宅基地的所有权，故答辩人依照土地管理法实施条例第二十六条规定，与槐衙村村委会及相关村民小组签订征地协议，并将包含涉征宅基地在内的土地补偿款支付给槐衙村村委会的行为是依法行政，再审申请人诉请将被征宅基地补偿费直接支付给其没有法律依据。临渭区政府在2009年和2014年分别与再审申请人签订拆迁安置协议书，除对再审申请人的房屋按照评估价给予补偿外，还对再审申请人户按照农业人口人均65平方米低于成本价进行房屋安置并按照人均5.5万元进行货币补偿，再审申请人已经按照协议领取补偿费并得到房屋安置。故再审申请人再次向临渭区政府主张宅基地补偿款没有法律依据。2、再审申请人主张的“临渭区政府以人均5.5万元的标准给予补偿无法律依据，本案应当按照人均8.7万元的标准支付补偿款”的再审申请理由不属于人民法院审查范围。首先，该主张与再审申请人一审的诉讼请求“临渭区政府未给其宅基地进行补偿且至今未依法对其进行安置”不同，分别属于“撤销行政补偿方案”的案由和“不履行法定安置补偿职责”的案由，显然属于两个法律关系。因此一审法院认为两者不属于同一法律关系，不予涉及的裁判结论正确。其次，二审法院认为该主张根据土地管理法实施条例第二十五条规定，应当先申请行政机关裁决的裁判结论正确。3、再审申请人称“临渭区政府没有依法履行对其安置职责，未提供经验收合格的符合质量标准的安置房屋”。首先，临渭区政府与再审申请人先后在2009年和2014年签订拆迁安置协议，再审申请人按照2009年协议领取了房屋补偿费、过渡费、搬家补助费及各项奖励，也已经享受了2014年协议约定的“人均补偿5.5万元及农业人口人均65平方米的安置房等各项新的安置补偿政策”。其次，临渭区政府提供的安置房所在的临渭区宣化馨城芳草园安置工程项目已经验收合格并获得《陕西省工程竣工验收报告》，临渭区建筑工程质量安全监督站作出《陕西省建设工程质量监督报告》，单位工程评定等级为合格，显然属于符合质量标准并验收合格的安置房屋，且临渭区政府在2015年10月已经将安置房屋交付再审申请人使用。

本院认为，本案的主要争议焦点是：（一）被征收宅基地的补偿对象问题；（二）被征收宅基地的补偿标准问题；（三）临渭区政府是否履行了安置职责的问题。

（一）关于被征收宅基地的补偿对象问题。

农村宅基地的征收补偿对象是被征地农民还是农村集体经济组织或者二者皆是的问题，是本案争议的核心问题。这一问题涉及两个方面，一是补偿的对象，即补给谁；二是补偿的内容，即补什么，解决的前提是明确界定征收对象中所包含的权益内容和所属主体，权益所属的主体决定补偿对象，权益的具体内容决定补偿内容。

根据法律规定，农村宅基地的权益构成分为三个基本部分：一是根据土地管理法第八条关于宅基地属于农民集体所有的规定，农村集体经济组织享有宅基地所占土地的土地所有者权益；二是根据物权法第一百五十二条、第一百五十三条、第一百五十四条关于宅基地使用权的规定，宅基地使用权人享有宅基地使用者权益；三是根据物权法第三十九条、第一百五十二条关于不动产所有权的规定，宅基地上房屋所有人享有的房屋所有者权益。政府征收农村宅基地时应当依法针对不同权益主体补偿其因征收所受到的损失。农村宅基地属于集体土地，对农村宅基地及地上房屋的征收安置补偿一般伴随农村集体土地征收。土地管理法第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；征收土地的主要补偿内容包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地管理法实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；安置补助费因安置职责的归属主体不同分别支付给农村集体经济组织、安置单位、被安置人员个人。就宅基地的征收补偿而言，土地管理法虽然没有明确具体的规定，但需要特别考虑的是宅基地不同于农用地和建设用地的特殊用途──居住功能，征收补偿除包括一般的土地补偿和地上房屋补偿外，应当体现出对被征收宅基地使用权承载的居住权益的特殊安排。结合土地管理法和物权法关于宅基地所包含权益和归属主体的规定，宅基地的征收补偿，应当针对不同的权益主体给予不同的补偿。作为宅基地所有者的农村集体经济组织，应当获得剥离了宅基地使用权价值的一般土地价值的补偿费用；作为宅基地使用权人的农民个人，应当获得宅基地使用价值──居住功能的相应补偿或者安置；作为宅基地上房屋所有人的农民个人，应当获得地上房屋价值的相应补偿。

本案中，对于剥离了宅基地使用权价值的一般土地价值的补偿费用，即土地补偿费，临渭区政府与被征地村组集体经济组织签订了补偿协议，并向该村委会支付土地补偿费，符合法律规定。郭纪虎房屋被征收后，临渭区政府按照人、地、房结合宅基地补偿原则，制定了“涉征宅基地内土地人均补偿款55000元”的后续安置补偿政策,郭纪虎与临渭区政府签订了征收安置补偿协议，获得了家庭成员人均5.5万元的补偿款以及在宣化馨城芳草园小区的安置房，该安置补偿包含了对郭纪虎宅基地使用权价值的补偿。因此，本案争议的土地补偿费实际上是对去除了宅基地使用权价值后的土地所有权的补偿，该款项依法应当直接支付给土地所有权人即农村集体经济组织，郭纪虎提出该土地补偿费应当直接支付给其个人于法无据。

（二）关于被征收宅基地的补偿标准问题。

郭纪虎的宅基地属于310国道改线项目征迁范围，不在解放路扩项目征迁范围内。310国道改线项目征迁在2009年即已经启动，郭纪虎当年就与临渭区政府签订了拆迁协议，领取了被拆除房屋补偿款，2014年临渭区政府为提高被征迁农民的补偿待遇，就310国道改线项目补充制定了后续安置补偿政策，郭纪虎再次与临渭区政府签订了安置协议，接受了提高后的安置补偿标准，其实际获得的安置补偿足以弥补因该项目征迁造成的损失。涉案解放路扩项目征迁在2014年启动，该项目的安置补偿标准高于5年前就已经启动的310国道改线项目亦符合当地经济社会发展的实际情况。郭纪虎提出应当按照解放路扩项目人均8.7万元补偿标准进行补偿的理据不足。

（三）关于临渭区政府是否履行安置职责的问题。

临渭区政府提供的安置房所属的临渭区宣化馨城芳草园安置工程项目已经验收合格并获得《陕西省工程竣工验收报告》，临渭区建筑工程质量安全监督站作出《陕西省建设工程质量监督报告》，单位工程评定等级为合格，属于符合质量标准并验收合格的安置房屋，且临渭区政府在2015年10月已经将安置房屋交付郭纪虎。故郭纪虎关于临渭区政府未提供经验收合格的符合质量标准的安置房屋，未依法履行安置职责的理由不能成立。

综上，郭纪虎的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条的规定，裁定如下：

驳回郭纪虎的再审申请。

审判长李涛

审判员冯文生

审判员汪国献

二〇一七年六月二十九日

书记员赵贝

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