上政学报 | 潘牧天 钱静瑶：论新征程中党内法规制度执行力建设

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党内法规研究

论新征程中党内法规制度执行力建设

本文刊登于《上海政法学院学报》2023年第3期

摘  要

党内法规制度执行力建设具有重要时代意义，其不仅有助于制度治党高效推进，有助于全面从严治党战略深入实施，也有助于推进国家治理体系和治理能力现代化建设，更有助于为世界政党治理提供真正有效的中国经验和中国智慧。从党内法规制度执行力建设的历史来看，党在历史上始终高度重视党内法规制度执行力问题，也在不同时期采取了一系列措施不断改善这一情况，但实践中仍存在法规制度执行不力等问题，直到党的十八大之后才有了实质性改善。新征程中需要进一步完善党内法规制定机制，不断加强执行主体执行意识和能力的建设，继续强化执行监督机制建设，切实推动党内法规制度真正落地。

关键词

新征程；党内法规；制度执行力

作  者

潘牧天，上海政法学院纪检监察学院教授、博士生导师；钱静瑶，上海社会科学院法学研究所硕士研究生。

潘牧天

引用格式

潘牧天、钱静瑶：《论新征程中党内法规制度执行力建设》，《上海政法学院学报》(法治论丛)2023年第3期。

目  次

一、党内法规制度执行力建设的时代意义

二、党内法规制度执行力建设的历史实践及其评价

（一）改革开放前的党内法规制度执行力建设实践

（二）改革开放后到党的十八大前的党内法规制度执行力建设实践

（三）党内法规制度执行力建设历史评价

三、党内法规制度执行力建设的现状分析

（一）党内法规制定机制建设

（二）党内法规制度执行主体建设

（三）党内法规制度执行环境建设

（四）党内法规制度监督机制建设

四、新征程中党内法规制度执行力建设的必然要求

（一）进一步完善党内法规制定机制建设

（二）不断提升执行主体执行意识和能力建设

（三）持续强化党内法规执行监督机制建设

中国共产党领导是当代中国政治最显著的特征。党的领导决定了“办好中国的事情，关键在党”这样一种基本的政治法律逻辑和事实，也使得“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度，依法度必重党规”成为中国共产党治国理政的必然选择。正因为如此，党的十八大以来，党中央持续深入推进依规治党，通过要求更高、规定更严的党内法规管党治党，将党的建设的伟大工程提升到了一个前所未有的新高度。在依规治党的引领和带动下，党风、政风、民风得到了根本性改善，党和国家的事业越来越呈现出一派欣欣向荣的新气象。党内法规制度建设的重要性已经不言而喻。当下，中国共产党正在带领全国各族人民踏上实现第二个百年奋斗目标亦即实现中华民族伟大复兴的新征程。在这种背景下，中国共产党需要以党内法规制度建设为抓手，继续深入推进依规治党乃至全面依法治国，不断提升国家治理体系和治理能力现代化。从实践角度来看，任何制度的生命力都在于其执行力。执行之于制度的重要性决定了党在领导全国人民实现第二个百年奋斗目标的新征程中势必要重视党内法规制度执行力建设，势必要从党的历史中总结经验，针对当下党内法规制度执行力建设中存在的不足，需要有计划、有目标地予以完善。基于此，立足于走好新征程需要的视角来研究党内法规制度执行力建设显然具有不言自明的重要意义。

一、党内法规制度执行力建设的时代意义

执行力是法的生命力所在，任何法的生命力都在于其执行力。党内法规作为我国法治体系重要组成部分，是一种新的特殊类型的法，也是当代“中国之治”的重要密码与显著制度优势，其生命力也离不开其制度执行力。执行力是党内法规制度生命力的核心体现，提高党内法规制度执行力对于强化党的领导和推进党的建设的规范化与科学化、强化制度治党、依规治党乃至全面从严治党和全面依法治国，都具有重要的时代意义。党的十八届四中全会明确提出加强党内法规制度建设、提高党内法规执行力。2016年12月13日印发的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》亦明确提出要提高党内法规制度执行力。而习近平总书记也多次强调了加强党内法规制度执行力的重要性，专门作出“一分部署还要九分落实。制度制定很重要，更重要的是抓落实，九分气力要花在这上面”等一系列重要论述。

具体来说，党内法规制度执行力建设具有以下四个方面的重大意义。第一，有助于制度治党高效推进。执行制度是制度发挥效能的基本保障，有制度而不执行，则制度将形同虚设。党内法规制度执行力建设从宏观层面来看是制度治党建设的一个重要部分，加强党内法规制度执行力建设是制度治党面临的重大课题，也是制度治党的应有之义。党的十九届四中全会还提出“我国的制度优势更好化为国家治理效能”，制度优势是应然层面的，而治理效果是实然层面的，两者之间需要执行和落实为转化桥梁。学界也对党内法规制度执行给予了充分关注，例如谢璐妍认为：“有效执行和落实是制度的生命力，提高党内规章制度的执行力是加强制度治党的应有之义。”第二，有助于全面从严治党战略深入实施。党的二十大报告指出：“全面从严治党永远在路上，党的自我革命永远在路上，决不能有松劲歇脚、疲劳厌战的情绪，必须持之以恒推进全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程，以党的自我革命引领社会革命。”百年大党若要永葆纯洁，必须重视制度建设的伟力，要通过党内法规的制度保障，把腐败扼杀在摇篮中，把权力关进笼子里，把活动引到轨道上，把规则牢记在心间。提高党内法规制度执行力，是严明党的纪律和规矩、确保党的团结统一、增强党的凝聚力和战斗力的必然要求，也是以高于国家法律的标准、严于国家法律的要求从严管党治党和深入实施全面从严治党战略的必然选择。第三，有助于推进国家治理体系和治理能力现代化建设。“党内法规制度执行力的本质是党的政治执行力”，而党的政治执行力直接关涉乃至决定着党的执政能力，是否具有高效的政治执行力是党是否具有执政能力的重要体现。就此而言，“党内法规制度执行力建设事关党的执政能力”。提高党内法规制度执行力，增强党的政治执行力，是充分发挥依规治党政治保障作用、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。第四，有助于为世界政党治理提供真正有效的中国经验和中国智慧。当今世界正经历百年未有之大变局，当前国际形势复杂多变，世界政党治理也正经历着一场深刻变革。在这场变革中，各个政党都面临着挑战和机遇，经过历史的检验，我们党的制度执行力建设的历史经验和成果是可以为世界各国政党治理共同难题贡献中国智慧、提供中国方案的。而且我们党当前仍在不断完善党内法规制度执行力建设，执行问题向来是制度优势落实的共同关注点，我们的有益探索也可以为当今世界政党治理解决执行问题贡献中国智慧。

二、党内法规制度执行力建设的历史实践及其评价

就其内涵而言，党内法规制度执行力建设是一个有机系统，执行力建设包括执行主体、执行文化、执行环境、执行资源等方面的建设。同时党内法规制度执行力建设不仅包括党内法规制度本身的执行力建设，还包括执行中的监督制度建设。监督力度直接影响执行的落实，是党内法规制度有效执行的外在保障。以此为基点，本文对党内法规制度执行力建设分析均综合考量以下两个层面的因素：

一是党内法规制度本身执行力建设，包括执行主体、执行文化、执行环境、执行资源等；二是党内法规制度执行的监督制度建设，其中包括内部监督和外部监督。党内法规制度执行力是党内法规制度的生命力，也是党内法规作为一种独具优势的政党治理制度能够真正发挥其自身优势的关键所在。自党内法规制度产生以来，我们党对党内法规制度执行力给予了高度重视，尤其是党的十八大以来习近平总书记对此反复强调。鉴于此，本文将以党的十八大（2012年11月8日）为时间节点，梳理审视党内法规制度执行力建设的历史实践与现状，以便更为清晰地了解和把握党内法规制度执行力建设的经验智慧与不足之处。

（一）改革开放前的党内法规制度执行力建设实践

作为一种旨在管党治党以强化党的领导和党的建设、令党始终成为一个坚强政治堡垒的制度，党内法规自党诞生之日起即已产生并不断发展。自党内法规制度产生以来，作为党内根本法规的党章以及其他相关党内法规都根据形势变化对于制度执行力问题给予了不同程度的重视，构成了党内法规制度执行力建设的历史实践。

首先，从作为党内根本法规的党章之规定来看，党的二大制定了第一部党章，此后的历次代表大会（五大除外，但五大会后中央政治局对党章进行了修改）均对党章作出不同程度的修改。第一部党章尚未有关于党内法规制度的规定，执行方面仅规定了中央执行委员会执行大会决议、审议决定党的政策及进行方法，区及地方执行委员会执行上级决议、在权限内审议决定进行方法。这一规定在三大、四大的修改中得到了保留，执行委员会依然是执行决议的重要主体。五大会后对党章作出了修订，第13-20条对党的权力结构进行了规定，全体党员大会及代表大会为党部最高机关，并由其产生委员会作为闭会期间的最高权力机关，第66 条纪律规定中明确了不执行决议及其他破坏党的行为的处罚方式。六大修改的党章对党的权力结构进行了更完善更详细的规定，并且在第十二章强调了党的纪律、党的决议的执行。从党的七大开始，党章增写了总纲，专门强调了党员、党组织的执行义务，现行党章中亦保留了此规定。

其次，从其他党内法规来看，党内有关于党内法规制度执行的一系列机制。1923年颁布的《中国共产党中央执行委员会组织法》对中央执行委员会的产生、组成、职权分工等作出了规定，正如前文对党章的梳理，这一时期执行委员会是党内决议的重要执行主体，这一法规的颁布有利于提升党内决议执行力。1931年颁布的《中央巡视条例》对党内巡视制度作了详细规定，巡视制度对于党内决议、党内法规的执行落实至关重要。1938年中共六届六中全会对于党内法规执行力建设具有重要意义，毛泽东同志首次提出“党内法规”一词并且在《论新阶段》报告中提出应该制定党规，并且强调“一经制定之后就应不折不扣地实行起来，以统一各级领导机关的行动，并使之成为全党的模范”。同时，大会通过了包括《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》等在内的一系列党内规定，尤其是《关于各级党部工作规则与纪律决定》第19条强调了“四个服从”，即个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央，这些规定坚定了党的领导，也有力确保了党内决议、党内法规、党的路线方针政策等获得良好执行。六届六中全会以来，我们党随着革命事业的发展又颁布了一系列党内法规以强化制度执行力。例如：1941年中共中央通过《中共中央关于增强党性的决定》强调增强党员尤其是党员干部的党性，党员作为党内法规执行的重要主体，增强其党性有利于增强执行力；1948年毛泽东为中共中央起草的《关于建立报告制度》《关于健全党委制》加强了党内纪律建设和党的集体领导；1949年党的七届二中全会提出的“两个务必”“六条规定”强调了增强法规制度的贯彻执行力。许多党内法规制度在新中国成立后依然具有效力和执行力，为新中国成立后的党内制度建设奠定了良好的基础。

中华人民共和国成立后，党中央也对党内法规制度执行力建设给予了充分关注。1949年中共中央颁布的《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》强调党中央一切有关政府工作的决定必须保证执行，不得违反。另外，《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》指出，党的中央和各级纪律委员会对违反党的纪律的行为进行检查和审理。还有中共中央1961年在党内公布针对党政干部的“三大纪律八项注意”，强调正确执行党的政策。可以说，建党以来党内法规制度执行力一直在逐步强化。虽然“文化大革命”发生后党内法规制度建设工作受到严重打击，这一时期党内法规执行力建设也同样受到打击，但总体而言，从建党以来到改革开放前这一时期，许多党内法规制度已经开始建立起来，也开始专门强调了执行力问题。只是这一时期党内法规主要是以纪律的形式表现出来，党章和党内法规更多强调党的决议执行、党的纪律执行等，党内法规制度执行也带着纪律执行的特点。

（二）改革开放后到党的十八大前的党内法规制度执行力建设实践

党的十一届三中全会作出了实行改革开放的伟大决策，使得党和国家的事业重回正轨。之后，党内法规制度建设进入一个新时期，一直到党的十八大召开之前，我们党不断强化党内法规在党的建设中的地位和作用，也加大了党内法规制度建设力度。具体到执行力建设方面，包括如下内容。

首先，大量党内法规开始强调法规本身的实施和监督，例如《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党党员权利保障条例（试行）》等党内法规均明确规定了监督实施机关，尤其是《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》第二章对党员干部廉洁从政行为实施监督作出了专章的完善规定，明确规定了各级党委（党组）负责本准则的实施。另外，2003年发布的《中国共产党党内监督条例（试行）》规范了党内监督制度，其中第4条就明确了“遵守党的章程和其他党内法规，维护中央权威，贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织决议、决定及工作部署的情况”是党内监督的重点内容之一。

其次，由党内法规针对党内法规制定进行了规范，关注了执行力建设中的制度自身科学性问题。1990年印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》作为党内首部“立法法”，对党内法规制定工作进行了规范，规定了党内法规规划、起草、审定、发布等环节，确保了党内法规制度建设的质量，对于党内法规制度执行力有着重要意义。在此基础上，2012年印发的《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规制定工作进行了更为科学的规定。但遗憾的是，上述条例没有规定党员参与党规党法制定的一般权利规定和具体步骤，这一法规空白在党内法规制度执行力建设中暂未补全。当然，党员意见并非没有表达渠道，党的领导机关可以集中党员的意见并表达，但是缺乏明文法规规定可能会导致党员意见表达不充分、党员在党内立法实践中缺乏积极性，甚至将党员当作法规规范的对象和消极承受者而不是积极的参与者等不良情况。

（三）党内法规制度执行力建设历史评价

从党内法规自身科学性来看，自党内法规制度建设以来，我们党制定了一系列党内法规，前文中列出的仅是一部分，尤其是改革开放后，中央层面制定了几百部党内法规，地方党委也有针对性地制定了大量地方性党内法规，同时还对大量法规进行了清理，但是总的来看，前期建设中的党内法规还比较零散且不成体系，而且直接针对党内法规制度执行力建设的法规不多，更未能形成体系。

从执行意识来看，随着党的十五大提出依法治国基本方略，我国法制进程加快，党员法制意识、党性修养都极大增强。但是总体来看，党员的党性修养、执行意识、执行能力还有待增强，尤其是对党内法规认识并不深入、学习并不透彻，党员及领导干部既对党内法规的具体规定认识模糊，可能出现不知是否违法、不知违法轻重的问题，又对党内法规的重要价值认识不足，对于党内法规没有自觉遵守执行的意识。而且，违反党内法规的情形也不少见，甚至许多腐败问题也与党内法规执行力度不到位存在很大联系。

从执行监督来看，新中国成立以来我们党逐步建立起了一整套监督体系，囊括了党内纪检监察机构、政府监察部门以及人大、政协、司法、社会及媒体等各类监督。但是党的十八大之后查处的大量贪污腐败案件表明，上述党内外监督并没有发挥应有的效力，更毋宁说发挥出应有的合力。如何强化执行监督是党内法规制度执行力建设必须要认真考虑的重要问题。

总的来说，从新中国成立到改革开放以来，中国共产党已经初步构建了一个以党章为核心的党内法规制度体系，初步探索出具有中国特色和时代特征的党内法规制度建设之路，在党内法规制度建设上取得了突出成就。但党内法规制度建设的成就并不等同于党内法规制度建设的成效，在实践中，由于存在法规制度执行不力等在内的诸多问题，不少党内法规并没有完全发挥应有的作用，有些甚至沦为摆设。这成为党的十八大之后党中央高度重视党内法规制度执行力建设的关键原因。

三、党内法规制度执行力建设的现状分析

党的十八大以来，我们党对党内法规制度建设给予了高度关注，习近平总书记对党内法规制度建设“是什么”“为什么”“怎么干”都作出了科学回答。提高党内法规制度执行力正是党内法规制度建设的重要部分，而且总书记专门对此作出了一系列重要论述，可以说提升党内法规制度执行力已经成为习近平法治思想的重要组成部分。

（一）党内法规制定机制建设

依规治党首先要解决有规可依的问题。党内法规制度获得良好执行的前提是建立行之有效的党内法规体系，做到有规可依。所谓“良法善治”，科学合理且体现民主性是党内法规能够得到遵循、发挥治理效能的保证。因此党内法规制定机制关乎党内法规执行程度、执行效果，具体来说需要关注党内法规制定方面的以下几个重要问题：一是党内法规与党章之间、党内法规之间、党内法规同国家法律之间的相互配套衔接，这是党内法规制定的科学性要求；二是对不合时宜、难以适应管党治党需要的法规及时进行清理、修订和完善，并对实践中急需的新的党内法规之制定作出规划，这是党内法规制定的有效性要求；三是党内法规作为全党意志的体现，应当充分吸取广大党员的意见、建议和诉求，保障党内法规制定的民主参与度，这是党内法规的民主性要求；四是要对党内法规制度进行统筹协调和整体规划，这是党内法规制定的体系性要求。

首先，现行党章总纲提出党的决定获得迅速有效执行的保障就是要坚持民主集中制，尤其是实行正确的集中。同时，总纲还要求党培养选拔好党和人民需要的干部、培养和造就社会主义事业接班人等，这些要求都为党内尊重法规制度建设、贯彻落实好党内法规打下了良好基础。

其次，除党章这个总领性要求之外，党的十八大以来党中央和各地方密集出台了党内法规制度并形成了党内法规体系，保证了有规可依。十八大以来党中央及时制定修订146部中央党内法规，全面覆盖了党的领导和党的建设各方面问题。同时，中央纪委、党中央有关部门和各省区市党委也按照党中央部署推进本领域本地区建章立制工作。而且党中央于2019年修订发布了《中国共产党党内法规制定条例》，该条例作为党内“立法法”，是党内法规制定工作的基本遵循，对党内法规制度建设起着重要指引和规范作用，更是提高党内法规执行力的源头所在。这一条例对党内法规制定工作作出了完善而细致的规定，其修订进一步完善了党内法规制定工作程序，规范了党内法规制定的各个环节，全面提高了党内法规制定中的科学性、民主性、有效性水平，使党内法规制度执行的保障力度得到了进一步增强。

当然，不能否认，在党内法规制度制定方面还存在一些短板和不足。其一，体系性建设方面有待加强。党的十八大以来颁布了大量党内法规制度，但还未形成科学完备的制度体系，具体表现在：有的制度之间相互矛盾；“有的只有实体性制度而没有程序性制度；有的只有主干制度而没有相关的配套制度；有的制度党中央出台了规定但各地方还未能出台配套措施加以落实等问题”。其二，科学性及可操作性有待强化。例如：一些法规只是笼统地作出了“禁止”“反对”“不准”等规定，并没有具体规定应该如何操作；一些制度只规定了原则性条文，缺少刚性约束和奖惩规定；有的制度没有规定明确的责任主体和执行主体，执行效果大打折扣；一些制度不够务实，没有充分立足于真实情况和当前社会发展水平、执行主体执行水平，标准过高或过低，无法起到预期作用；一些制度存在滞后性，没有根据最新要求及时更新完善，跟不上实践的发展；一些制度缺乏稳定性，更新过快，还没充分执行和发挥应有作用等问题。从理论上来说，高质量的党内法规制度是党内法规高效执行的重要基础，党内法规制度建设质量不高势必会影响这些制度在实践中的执行。以此为基点，上述问题的存在必然会对党内法规制度执行力产生负面影响，是新征程中党内法规制度建设必须重点强化的重要内容。

（二）党内法规制度执行主体建设

党内法规制度的执行主体包括党员（广大党员和党员领导干部）、党组织。一方面，党章和党内法规对党员和党组织的执行义务已有明文规定。首先，根据《中国共产党章程》第1条和第3条的规定，申请入党的要求之一就是要执行党的决议，党员的义务包括“贯彻执行党的基本路线和各项方针、政策”和“执行党的决定”；第36条规定，党员干部除了履行上述各项党员义务，还应具备“坚决执行党的基本路线和各项方针、政策”等基本条件。以上是对党员的规定，党章还对党组织的执行义务进行了规定。第32条规定党的基层组织具有“宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议”和“维护和执行党的纪律”的基本任务；第48条规定党组具有“贯彻执行党的路线、方针、政策”等主要任务。其次，目前已经有党内法规具体规定了党员在党内法规执行中的作用。2020年12月中共中央印发的《中国共产党党员权利保障条例》细化了党章规定的党员权利，完善了党员权利的保障措施，有利于党员在党内法规执行中发挥主体作用。尤其是第40条和第44条明确要求党委（党组）、领导干部要遵守、执行党员权利保障方面的党内法规和制度措施。2016年10月中国共产党第十八届中央委员会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》要求高级干部特别是中央领导干部须模范遵守党章党规，同时也强调党内政治生活要坚持党章的各项要求，包括保障党员权利、选拔任用干部等，还有党内决策、执行、监督等工作要执行党章党规确定的民主原则和程序。另一方面，党的十八大以来党中央着力提高党内法规执行主体的执行意识和执行能力。2017年中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》提出，提高党内法规制度执行力要坚持以上率下，各级领导机关和党员领导干部要以身作则、层层抓落实。党的十九大也提出领导干部要增强狠抓落实的本领。

从执行主体建设方面看，当前依然存在有待完善之处。（1）执行主体的政治素质有待增强，执行能力、执行思维、执行意识有待提升，党员主体地位、执行权利保障也均需要进一步强化。一方面，党员主动执行积极性不高、主动执行思维不强，甚至部分党员和党组织遵守党内法规的自觉性也并不高；另一方面，由于党员主动执行积极性不强，也导致党员执行主体地位不突出、执行作用发挥不充分，党内法规制度执行缺乏广泛的群众基础。概括而言，造成上述问题的原因包括：一是部分党员存受形式主义、官僚主义、法不责众等消极思想影响，实践中经常把个人私利、领导指示放在法规制度要求之上；二是党员参与党内法规执行的动力和奖惩机制不足，很难调动党员的主动性。（2）一定程度上还存在党员执行能力不强、执行技术不够优化、执行水平不高等问题，具体表现在：一是部分党员不及时学习党内法规，对于党内法规制度不熟悉或缺乏充分理解，不能正确认识和领会党内法规的本质，也不能很好地执行党内法规的要求；二是部分党员责任心不强、执行主体宗旨意识缺乏，对执行党内法规制度态度不认真；三是党员干部作为党内法规执行甚至制定的重要主体，既有执行权力也能及时获取执行信息，现实中部分党员干部缺乏组织能力、担当能力、责任意识，不能带领团队做好执行工作。甚至有少数领导干部特权意识严重，将个人权威凌驾于法规制度之上，目无法纪。以上这些问题严重影响着党内法规制度执行的效果，使得不少党内法规在管党治党实践中难以高效推进，不仅危害着党内法规制度的严肃性，也引发了人们对这些法规制度自身信用的质疑。

（三）党内法规制度执行环境建设

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻总结以往党内法规建设偏重于制度构建而相对轻视执行力建设的教训，着眼于管党治党现实需要，对党内法规制度建设进行了科学部署，为提高党内法规制度执行力创造了良好的执行环境。2013年11月印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》要求经过5年努力基本形成党内法规制度体系框架，并专门对提高党内法规制定质量和执行力进行了特别要求。在此基础上，中共中央对新中国成立以来的党内法规和规范性文件分两次进行了集中清理，废止了那些已经失去了执行环境和必要性的法规。2014年10月党的十八届四中全会对加强党内法规制度建设作出明确部署。2017年10月党的十九大报告提出加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，强调把党的政治建设放在首位，执行纪律、执行党的政治路线、执行党内政治生活若干准则等。2018年印发的中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）对党内法规体系建设作出了进一步安排设计。2019年10月党的十九届四中全会要求加快形成完善的党内法规体系。2020年11月中央全面依法治国工作会议再次特别强调，坚持党对全面依法治国的领导，形成完善的党内法规体系。

除了在更宏观上对制度治党的重视和强调，党的十八大以来党中央对党内法规执行力也给予了高度关注。2014年10月习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会再次强调：“要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人。”2016年12月第一次全国党内法规工作会议召开，会议强调了深入贯彻落实党中央决策部署和习近平总书记关于党内法规制度建设重要指示精神，同时会议专门印发《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》，明确要求“提高党内法规制度执行力”。2020年1月习近平总书记在“不忘初心、牢记使命”主题教育总结大会上强调：“全党必须强化制度意识，自觉尊崇制度，严格执行制度，坚决维护制度，健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督。”

这方面，还需要清醒认识到当前影响党内法规制度执行的因素呈现复杂化、多样化趋势。社会主要矛盾变化、社会价值多元化、信息技术飞速发展都是影响党内法规执行的因素。党内法规制度执行力建设应该妥善应对复杂的执行环境，同时还应该加强党内法规制度的广泛宣传教育，把党内法规制度学习教育常态化制度化，形成党内法规执行的良好社会氛围。2016年12月中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》就明确要求加强党内法规的学习教育，“加大党内法规宣讲解读力度……推动广大党员学习党内法规制度常态化”。这不仅有助于广大党员了解掌握并熟知党内法规，也有利于在执行层面有效推动党内法规制度落地。

（四）党内法规制度监督机制建设

党内法规制度执行需要完善的监督体系，因为监督机制本身就是执行力建设的一部分。当前，从一定角度上来看，党内制度执行力的强度不尽如人意，还存在变通执行、折扣执行等问题。在这种情况下，监督机制能否充分发挥应有的作用就至关重要。

从客观上看，党章和其他党内法规已经形成了有效的党内监督体系。《中国共产党章程》第46条规定：“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关，党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关，主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作，推动完善党和国家监督体系。”党内监督是党内法规执行监督的重要保障，也是构建党内法规执行监督机制最重要的环节。除了党内监督，党内法规制度的执行也需要接受人大监督、媒体监督等其他方式的监督，而其他监督也应该充分发挥自身的监督作用，助力党内法规制度落地实施。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调了对行政权力的监督和制约，包括党内监督、人大监督、社会监督等八大监督，因此除了来自纪委这一专责机关的监督，党内法规执行的其他渠道监督也应该发挥作用。《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》进一步要求强化监督检查，“将党内法规制度实施情况作为各级党委督促检查、巡视巡察的重要内容，对重要党内法规制度实施情况开展定期督查、专项督查。……加大责任追究和惩处力度，严肃查处违反和破坏党内法规制度的行为”。“国家监察体制改革后，监察委员会集众多权力于一身，对腐败现象形成了强大的威慑，也取得了反腐败斗争的可观成果。”党内监督体系与国家监督体系的这种深度融合极大地强化了党内监督的力度。但是另一方面，与党内法规高效实施和充分落地以更好地适应管党治党的现实需求相比，党内监督体系还需要进一步完善和强化。目前来看，党内法规制度监督尤其是制度执行的监督还存在作为执纪者如何接受有效监督的问题，如何监督监督者已经成为完善党内监督必须直面的重要问题。不仅如此，作为党内监督的一种重要形式，巡视巡察在党内法规制度监督方面发挥着重要作用，但目前巡视巡察还存在着相对偏重于政治要求而忽视党内法规制度及其执行的问题。

四、新征程中党内法规制度执行力建设的必然要求

党的二十大开启了中华民族向第二个百年奋斗目标踔厉奋进、全面建设社会主义现代化国家的新征程。这为国家治理描绘了新愿景，赋予了新使命，也对党的建设设定了新内涵，提出了新要求。面对新征程、新目标、新任务和新要求，党内法规制度执行力建设需要进一步强化和完善，这至少需要从以下几个路径展开。

（一）进一步完善党内法规制定机制建设

党内法规作为党内重要经验固化和制度化的重要成果，需要在管党治党以及加强党的领导方面起到必要作用。而党内法规要真正起到应有作用，“必须结合国情、党情，应时、应势而立，确保立规符合社会当下的认识规律以及党的执政规律”。为此，必须完善党内法规制定机制，确保党内法规制定符合国情党情、契合实践需要。

其一，从体系性上看，要加强党内法规的系统性建设，需要突出党章的根本地位，全面梳理党内法规，对相关党内法规不同条文之间、党内法规与国家法律之间进行统筹规划，提高党内法规制度建设系统化的水平，减少或避免党内法规相互之间以及党内法规与国家法律之间的不协调乃至冲突，确保党内法规制度执行有规可依。

其二，从科学性民主性上看，应该坚持问题导向，深入调查研究，广泛征求党员和群众意见，把党中央要求与各地管党治党实践结合起来，使党内法规制度建设更接地气，能够及时回应管党治党的现实需求，保证党内法规获得充分理解和执行；可以建立常态化的党内法规评估反馈机制和定期清理机制，根据实践中的新情况、新问题及时做好法规的起草、审核、发布、审查、修改、解释、废止等各方面工作，使党内法规能够适应不断变化的新情况；“应当扩大党内法规立规的专家参与度，以提高党内法规的制定质量、维护党内法规制度体系的统一性和权威性”。

其三，从可操作性上看，党内法规制度应该细化操作规范、完善操作细则，明确规定应当做什么、应当怎么做，还要明确操作主体及其权利义务，明确奖惩机制，保障制度的有效执行。

（二）不断提升执行主体执行意识和能力建设

一方面，要加强执行主体的政治素养尤其是党性修养。正如前文所说，执行主体的执行意识和执行能力对党内法规制度执行至关重要，而执行主体在党内法规执行中存在的各种问题归根结底是因为政治不过硬。从宏观来看这属于思想建党内容，思想建党和制度治党协同推进有利于提升党内法规制度执行力，有利于增强广大执行主体的政治素养和使命感，坚定其政治立场，使其自觉执行党内法规。具体来说，提高党内法规制度执行主体思想建设需要做到：一是要重构健康的社会文化心理，强调优秀传统文化、社会主义核心价值观教育，同时加强对不担当、不作为、乱作为的违纪者和失职失责者的惩戒教育，“形成敢于担当、严格公正规范执规的良好社会文化和执规心理”。二是要建设风清气正的政治生态。要从严肃和规范党内政治生活、严明政治纪律和政治规矩、破除落后腐朽的党内政治文化、不断完善党内监督的制度体系、强化“一把手”的党性原则、净化基层党组织的政治生态等方面实现党内政治生态的全面优化。三是增强执行主体的政治观念，锤炼执行主体的政治品格，坚定社会主义理想信念。

另一方面，要加强党内法规制度学习教育，使党内法规内化于广大党员干部之心，外化于广大党员干部之行。广大党员干部既要认真学习中国特色社会主义理论和习近平总书记重要讲话精神，还要认真学习各类党内法规和相关纪律规定的条文本身，更要认真学习党章和党内法规中的理念，只有这样，才能充分理解和领会党内法规的本质要求。可以将党内法规学习教育纳入党内学习教育制度体系，通过集中培训、知识竞赛等多种形式，强化全党对于党内法规制度的学习。可以利用现代信息传媒的途径开展党内法规学习，强化党内法规执行者依规治党的意识。此外，还可以适时开展党内法规制度史的学习教育，通过在全党开展党内法规制度史学习教育在党内形成学习和尊崇党内法规、善于执行党内法规的氛围。

（三）持续强化党内法规执行监督机制建设

正如习近平总书记指出：“有了好的制度如果不抓落实，只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里，制度就会成为稻草人、纸老虎。”正因为如此，党的二十大报告明确要求：“坚持制度治党、依规治党，……增强党内法规权威性和执行力，形成坚持真理、修正错误，发现问题、纠正偏差的机制。”要确保好的党内法规制度得到落实，不致其成为稻草人或纸老虎，就必须重视并狠抓党内法规制度执行监督，用严密的监督机制确保党内法规制度得到有效执行。基于此，新征程上必须以钉钉子的精神，一以贯之地持续强化党内法规执行监督，规范党内监督，加强巡视巡察，并做好督促整改工作。

一是要健全监督机制。以切实贯彻落实《中国共产党党内监督条例》为抓手，强化党内监督，强化纪律监督、监察监督及巡察监督的内部联动机制和干部监督、审计监督的外部协作机制建设。同时，针对党章以及《中国共产党纪律处分条例》有关党的纪检监察机关在党内监督中的专责定位，进一步明确纪检监察机关在党内监督体系中的监督职责与职权，理顺纪检监察机关在党内法规执行监督体系中与各方主体的关系，为纪检监察机关提供良好的监督环境的同时，避免出现纪检监察机关自己监督、被领导者监督领导者的状况。

二是要完善监督体系。如《中国共产党党内监督条例》所要求的：“建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。”在监督重点上，应当以领导干部特别是主要领导干部为重点对象；在监督任务和内容上，确保党章党规党纪有效执行。同时，完善纪委监委合署办公体制，做好纪法衔接工作，发挥好纪律和法律各自作用，共同推动党内法规制度的贯彻落实。

三是要打造监督合力。在完善党内监督体制机制的基础上，整合监督资源，构建大监督格局，进行体系化监督，“将党内监督、民主监督、社会监督、舆论监督等结合起来，形成监督合力，发挥体系化监督的最佳效能”。

四是要关注执行效能。通过设置科学的指标体系、不定期开展党内法规实施评估等方式，对党内法规在管党治党方面的实际效能进行评估。通过评估发现党内法规执行过程中存在的问题，提出完善的对策建议，提高党内法规执行的效能。

五是要明确奖惩制度。立足于党的政治执行力之于党的事业影响的高度，将党内法规执行纳入党政干部考核指标体系，作为党政干部考核的重要依据，通过明确党内法规执行方面的奖与惩，充分调动广大党员干部执行党内法规的积极性。

笔者认为，伴随着党内法规制定体制机制的不断完善、相关主体执行意识及能力的持续提高以及党内法规执行监督机制的日益优化，党内法规制度执行力必将进一步增强，必将在从严管党治党方面持续发力，在确保党领导人民完成新征程中的新使命方面发挥重要政治保障作用，从而助力党和国家事业迈上新台阶、取得新成就！

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