执法记忆 | 《土地监察》第九章：土地管理行政复议（上）

王国印陈伟强醉在夕阳里

2024-09-15

这是一本30多年前的土地监察人员岗位培训教材，内容为1988、1989年原国家土地管理局监督检察司举办全国土地执法人员培训班的讲课资料，它至少影响了两代土地执法人。

第九章土地管理行政

复议（上）

原著：王国印改写：陈伟强

第一节土地管理行政复议概述

一、土地管理行政复议的概念及特征

土地管理行政复议（以下统称土地行政复议）是指土地管理相对一方不服有权管理土地的机关作出的有关其权益的具体行政行为，而其按照法定的程序和条件向作出该具体行政行为的原行政机关或者其上一级行政机关提出申诉，由受理的机关依法对该具体行政行为是否合法和适当进行审查并作出裁决的活动。

值得注意的是，这里所指的有权管理土地的机关，主要是指各级政府的土地管理部门，但也包括有土地行政处罚（处理）权的乡级以上地方各级人民政府。

土地行政复议具有以下几个基本特征：

（一）土地行政复议是国家行政机关的活动，是上级土地管理部门对下级土地管理部门进行层级监督的一种较为规范的行政活动。

（二）提出土地行政复议申请的只能是与土地管理行为有利害关系的管理相对一方，包括公民个人、企事业组织、社会团体或其他组织。如果申请复议的内容只是涉及他人权益或涉及国家和社会的利益，而与相对一方没有某种利害关系，该管理相对一方不能提请行政复议。

（三）土地行政复议申请必须在法律、法规规定的期限内提出，否则，土地行政管理机关有权拒绝受理。

（四）土地行政复议必须对下级土地管理部门的具体行政行为作明确的裁定，正确的予以维持，错误的予以撤销，失当的予以更改。否则行政复议制度也就没有存在的价值。

二、土地行政复议与行政争议

任何行政复议都是以解决行政争议为目的。行政争议的存在是行政议产生的前提，没有行政争议，行政复议也就无从谈起。

行政争议的出现往往基于两方面的原因：一是由于行政管理涉及的范围广、任务繁重、情况复杂，行政机关在实施行政管理的过程中，难免出现这样或那样的违法或不当行为，特别是一些行政工作人员在法律意识和职业道德方面的欠缺或者主观认识上的局限，就更易在执行公务过程中出现偏差或失误，正如英国学者——威廉．韦德所说："官员不论怎样诚实和存心善良，有时也难免出错，而政府权力目前又这么广泛以至有时肯定要被滥用"。二是由于行政决定往往直接影响到相对一方的权利和利益，因而对违法或不当行为的出现，相对一方一般都会作出敏感的反应；即使具体行政行为是合法合理的，管理相对一方也会由于法律意识及经验知识等因素影响，作出错误的主观判断而表示不服。无论基于何种情况，都会因为来自双方不同的认识而产生分歧。因此，行政争议的出现就不可避免。土地管理活动亦是如此。既然土地管理部门的管理活动不可能保证绝对正确、合法，相对一方也不能全都认可、服从土地管理部门的管理行为，那么，土地行政争议的产生，也就在所难免了。土地行政复议是土地管理部门与管理相对一方之间因土地管理活动而引起的纠纷。其特点是：争议双方中必有一方是土地管理部门行使土地管理职权的作为与不作为引起的，争议的焦点是土地管理部门的管理行为是否合法、适当。

每当行政争议产生时，都会给双方带来一定的不利影啊。由于它既关系到行政活动能否顺利进行，又关系到相对一方的权益能否得到正常保护。因此，及时，正确、有效地解决行了争议，对于争议双方乃至整个社会的稳定都有十分重要的意义。就我国目前情况来说，解决行政争议，主要有两种方式：一是通过人民法院以司法途径解决，一是通过上级行政机关以行政途径解决。而后一种，就是我们所说的行政复议。

三、土地行政复议与行政诉讼的关系

根据《行政诉讼法》的规定，在行政复议与行政诉讼的关系，主要采取两种原则：一是"复议前置原则"。即个人和组织不服行政机关的行政处理决定时，必须先经过复议，对复议决定不服才能向人民法院提起行政诉讼。一是"复议选择原则"。即个人和组织不服行政机关的行政处理决定时，既可以先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院起诉，也可以不经复议而直接向人民法院起诉。

对土地行政争议如何处理，依据有关法律、法规大致可分为两种情况：

（一）是否复议，由公民个人或组织自由选择

《土地复垦规定》第22条规定，当事人对土地管理部门作出的罚款决定不服的，可以在接到罚款通知之日起十五日内向作出罚款决定的土地管理部门的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可以在接到罚款通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。根据《土地复垦规定》确定的复议选择原则，如果当事人不服土地管理部门依照《土地复垦规定》所作的具体行政行为而向上一级土地管理部门申请复议的，上级土地管理部门应予以复议，不得以任何借口推托。

（二）是否可以复议，法律、法规未作规定

《中华人民共和国土地管理法》第52条规定："当事人对行政处罚不服的，可以在接到处罚决定通知之日起十五日内，向人法院起诉"。显然，在这里行政复议不是行政诉讼的必经程序。但当事人对土地行政处罚不服时，是否可以向上级土地管理申请复议，《土地管理法》并未规定。我们认为，如果当事人不服土地管理部门的行政处罚决定，向上级土地管理部门申请复议时，上级管理部门应予以复议。其原因是：

1.它与《行政诉讼法》和《行政复议条例》的有关规定相一致

《行政诉讼法》第37条规定："对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院起诉；也可以直接向人民法院起诉"。从这条规定可以看出，《行政诉讼法》是提倡先经行政复议，对行政复议仍然不服的，再向人民法院起诉。这种对行政复议的适当倡导，既有利于保护公民民主权利，也有利于公民对行政诉讼权利的充分行使。

1991年1月1日正式实施的《行政复议条例》中也明确规定，申请复议的范围包括所有属于人民法院受案范围的行政案件。因此，相对一方不服土地管理部门的具体行政行力，均能向法院起诉，当然也就可以申请行政复议了。

2.它有利于强化土地管理

首先，土地行政争议通过复议程序来解决，便于上级土地管理部门对下级土地管理部门执法情况进行监督，能够及时纠正下级土地管理部门所作的错误的具体行政行为，从而建立有效的监督机制。

其次，土地行政案件有一定的专业性和技术性，处理时需要具备专门的管理知识，同时必须熟知大量的政策文件精神，上级土地管理部门无论是在熟练程度上还是便利条件上，较之下级土地管理部门和人民法院都有很大的优越性。

第三，从目前人民法院审理行政案件的统计数字看，许多地区土地行政案件名列榜首。由于土地行政争议数量大，复杂程度不一，因此，确立土地行政复议前置原则，既可以使大量简单的行政争议案件通过简便的行政程序得到及时解决，也可以减轻人民法院的负担，集中精力处理复议解决不了的行政案件。

综上所述，建立加强土地行政复议制度是目前我国土地管理工作中亟待解决的问题。它对于充分保障公民个人和组织的合法权益，提高土地管理部门的工作效率，强化土地管理都有十分重要的意义。

四、土地行政复议的原则

（一）土地行政复议的合法原则

这是指承担土地行政复议职责的土地行政机关必须严格按照法律规定的职责权限，以事实为根据，以法律为准绳，对申请人申请复议的具体行政行为，按法定程序进行审查并根据审查的不同情况依法作出复议决定。行政复议的合法原则包括：(1）履行复议职责的主体应当合法。即复议机关应是法律、法规赋予复议权的行政机关，并是依法对申请复议的案件有管辖权的行政机关。(2）审理复议案件的依据应当合法。(3）审理复议案件的程序合法。

（二）土地行政复议的及时原则

即土地行政复议既要维护公正性又要保证行政效率，因此要遵循及时的原则。及时的原则包括：（1）受理复议申请应当及时。即及时对复议申请进行审查，决定是否受理。(2）审理复议案件应及时进行。(3）作出复议决定应当及时。(4）对复议当事人不履行复议决定时，对行政管理相对一方不起诉又不履行复议决定的，土地行政复议机关应依法申请人民法院强制执行。对作出具体行政决定的机关不执行复议决定的也应采取措施。

（三）土地行政复议的准确原则

这是指土地行政复议机关在审理案件时，应准确地查明作出具体行政行为的真实真象和对行政管理相对方合法权益的侵犯情况，对事实作出准确的定性，并准确地引用相应的法律依据进行处理。具体包括，(1）复议机关应当查明与复议申请有关的各种情况，并对查清的事实准确地确定性质。(2）正确适用法律的有关规定。

（四）土地行政复议的便民原则

这是指土地行政复议应考虑到使行政管理相对一方申请更加便利，在节省费用、时间、精力的情况下，保证公民、法人或其他组织充分行使复议申请权。具体是指：(1）应尽可能为复议申请人提供便利条件。(2）在能够通过书面审理解决问题的情况下，尽量采取书面审理的方式，避免复议当事人耗费不必要的时间、费用和精力。

（作者王国印，工作单位，原保定地区土地管理局；改写人陈伟强，工作单位，原国家土地管理局监督检察司。两人均因病离世多年。此刻发表他俩30年前编写的教材，深表怀念之情。）

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【往期链接】

1.执法记忆 | 30年前的土地监察岗位培训教材——《土地监察》

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4.执法记忆 | 《土地监察》第一章：土地监察概述（上）

5.执法记忆 | 《土地监察》第一章：土地监察概述（中）

6.执法记忆 | 《土地监察》第一章：土地监察概述（下）