2017年美国最高法院判例译述(35)—当天赋人权碰上国家安全

齐格勒诉阿巴西——当天赋人权碰上国家安全

原案名：Zigler v. Abbasi

判决日期：2017年6月19日

案号：15-1358、15-1359和15-1363

判决原文：https://www.supremecourt.gov/opinions/16pdf/15-1358_6khn.pdf

主笔：肯尼迪大法官（其中第一、二、三部分和第四部分第一节，以及第五部分，罗伯茨、托马斯和阿利托大法官附议；其中第四部分第二节，罗伯茨和阿利托大法官附议；托马斯大法官撰写了部分附和部分异议意见；布莱恩大法官撰写了异议意见，金斯伯格大法官附议；索托马约尔、卡根和戈萨齐大法官未参与）

判决主旨：对于涉及国家安全的宪法性侵权案件，不得起诉联邦官员；只要一个理性的联邦官员在同样情形下不知道其行为构成非法共谋，则享有有限豁免权。

判决译述：

1.倒霉的非法移民

2001年的911事件发生后，美国联邦政府旋即加强了对非法移民的监管力度。为了排查恐怖分子，大量非法移民被拘留并审查。这其中就有本案的一方当事人，六名阿拉伯裔及南亚裔非法移民，其中五人为伊斯兰教信徒。据其诉称，他们被关押的条件十分恶劣，且遭受到极其粗暴的对待。牢房十分狭小，灯光刺眼长亮。他们一天中被关押超过23小时，基本没有锻炼或消遣的机会。他们被禁止携带一切私人物品，甚至包括肥皂牙刷等最基本的清洁用品，与外界的联系也基本被切断。一出牢房，他们就会被戴上镣铐并由四名狱警押送。当被移送时，或者经常不知道什么时候，他们就会被脱光衣服接受检查。狱警还对他们进行身体及言语上的虐待，例如把他们猛推到墙上，反扭他们的关节和手指，打断他们的骨头，称他们为恐怖分子，威胁对他们使用暴力，对他们爆粗口并侮辱他们的宗教等。在被关押三至八个月后，这六名非法移民陆续被释放并被驱逐出美国。

2.起诉，以宪法之名

随后，这六名非法移民代表自己及类似遭遇者提起了推定集体诉讼（putative class action，这种诉讼在开始阶段并不一定满足、但预期会满足集体诉讼的要求），寻求经济补偿及惩罚性赔偿。他们起诉的对象包括两类联邦公务人员，一类为行政官员，包括原司法部部长约翰阿什克罗夫、原联邦调查局局长罗伯特米勒、原移民局局长詹姆斯齐格勒，另一类为监狱长，包括监狱长丹尼斯黑斯蒂及狱长助理詹姆斯谢尔曼。原告援引1971年的Bivens判例，提出了四点主张。其一，被告未经审判就以惩罚性目的拘留他们，违反了宪法第五修正案的正当程序原则；其二，被告因为原告的种族、宗教以及民族之缘故，将其关押于恶劣条件下，违反了宪法第五修正案的平等保护原则；其三，狱长非因法定事由，对非法移民施以惩罚性脱光搜身，违法了宪法第四修正案的禁止无理搜查规定及宪法第五修正案的正当程序原则；其四，狱长明知狱警虐待非法移民却放任不管，违法了宪法第五修正案的正当程序原则。此外，原告依据美国法典第42编第1985条第3项禁止共谋侵犯平等保护的权利的条款，主张被告因原告的种族、宗教以及国籍之缘故，共谋将其置于恶劣处境。

纽约东区地方法院驳回了原告针对行政官员的主张，但接受了其针对监狱长的主张。第二巡回上诉法院同意一审法院针对监狱长的判决，却推翻了其针对行政官员的判决，认为相关行政官员也应接受裁判。最终，该案被上诉至最高法院。

3.Bivens判例还能适用吗？

原告非法移民起诉公务人员违宪，为什么要援引Bivens判例呢？那是因为Bivens判例为宪法性侵权案件提供了重要的救济渠道。美国在1961年之前，除根据宪法第十三修正案外，自然人一般不能成为违宪主体，自然人之间的诉讼也不能直接依据宪法，要求公务人员承担违宪责任的诉讼更为鲜见。1961年，最高法院通过Monroe案规定，依据美国法典第42编第1983条，州公务人员侵犯公民的宪法权利，须承担侵权损害赔偿责任。1971年，最高法院又通过Bivens案，将宪法性侵权损害赔偿责任加之于联邦层级的行政人员。通过法官造法，Bivens判例全面打开了美国宪法性侵权之诉的大门。之后几十年内，最高法院又做出了两起Bivens类型的赔偿判决，即Davis案和Carlson案。那么，本案还可以援引适用Bivens判例吗？

4.最高法院：还得看国会

本案涉及911、国家安全、非法移民、少数族裔等诸多敏感问题，最高法院态度可谓十分谨慎，其推理论证如下：

首先，Bivens判例有其固有的适用范围，目前司法不倾向于扩大适用，若不能适用Bivens判例，本案损害赔偿的诉因亦不能成立。Bivens案、Davis案和Carlson案有其特殊时代背景，当时普遍认为司法需要提供必要的补救措施，以此来彰显法规意志。之后最高法院的态度日趋谨慎，认为在确认诉因时，立法意图是决定性因素之一。若国会无意创设某项诉权，法院亦不会据此进行审判。想要引用宪法作为诉因，必须要在三权分立的基础上进行考量。在此基础上，显然国会比法院更有发言权。如果某案存在特殊的争议，且国会没有明确意见，则Bivens判例不应扩展适用至该案。如果有理由相信国会不支持某类损害赔偿救济，则法院不应创设该类救济。

其次，本案涉及911事件之后的国家安全政策，存在诸多特殊争议，不应扩展适用Bivens判例。与既往的适用Bivens判例的案子相比，若存在如所涉宪法权利、所涉官员层级、相关司法指导、特殊争议点等显著差异，可视为新的案件类型。本案即为新的案件类型，其特殊争议一方面在于，行政官员不宜因下属行为及相关政策涉诉，这样可能会妨碍其正常履职，也有司法干涉行政之嫌。另一方面，本案涉及911后的国家安全政策，国会及总统对国家安全负责，没有国会的授权，法院不宜置喙。在近16年的时间内，国会都没有讨论过类似的赔偿救济，这种沉默本身就是种态度。在保护宪法权利与保卫国家安全之间如何权衡，这应该是国会的事情，而不是法院。第二巡回法院不应参照Bivens判例处理本案。

第三，在有特殊争议的情况下，第二巡回法院不应未做分析就同意对黑丝蒂狱长的判决。本案与Carlson案类似，但却为新的案件类型，其所涉宪法权利为第五修正案，对狱长如何监督下属缺乏相关的司法指导，国会在监狱诉讼改革法中亦未创设针对联邦监狱的赔偿救济。因此，最高法院对本案适用Bivens类型救济持谨慎态度。

第四，对于依据美国法典第42编第1985条第3项提出的指控，相关被告满足获得有限豁免的条件。非法移民指控被告共谋将其置于恶劣处境，即使这些指控皆真实可信，也要确认被告能否获得有限豁免。判断的关键在于被告是否“知法犯法”，即在当时的法律条件下，处于被告位置上的公正理性的官员是否可知该行为违法，若否，则可获得有限豁免。本案的被告满足这一条件，理由有二。首先，两类被告都可以理解为同一政府部门内的同事，而同一政府部门的同事能否构成“共谋”尚未有明确规定。其次，无论在理论上还是实践中，同一政府部门的同事间都需要进行讨论，以推进行政工作和达成政策共识，这在本案中构成对“共谋”的合理抗辩。由此可推断，在当时的法律条件下，处于被告位置上的公正理性的官员不知道该行为违法，其行为可获得有限豁免。

最终，除针对黑丝蒂狱长的判决被发回重审外，上诉法院的其余判决皆被撤销。

5.争议：法院应该发声

与多数派的小心谨慎相比，布雷耶大法官与金斯伯格大法官显然认为法院应该发挥更大作用，他们的论证如下：

首先，历史和现实都表明，Bivens判例已是十分成熟的救济手段，在日趋增多的宪法性侵权案件中得到了广泛的应用，包括国会、法院、学者等在内的各界对此已达成共识。通过诉讼合理性要求和有限豁免机制，Bivens判例亦可避免妨碍行政。多数派声称“Bivens判例有其固有的适用范围，目前司法不倾向于扩大适用”，这与最高法院之前的表态是矛盾的。

其次，原告为平民，被告为公务人员，原告的遭遇与之前的Bivens判例颇为类似，甚至可以说更为恶劣。根据既往判例的逻辑，本案就应属于Bivens判例适用范围。多数派列出诸多条件，试图定义有“显著差异”的“新的案件类型”。深入分析后，这些“显著差异”都难以成立。至于说国会没有讨论过类似的赔偿救济，可国会也没有明确拒绝过。国会历来允许犯人就体罚求偿，有迹象表明国会支持类似的赔偿救济。

再次，众所周知，因种族、宗教以及国籍之缘故，进行区别调查和惩罚性监禁是违宪的，被告这么做了就是“知法犯法”，不应获得有限豁免。

多数派最有力的论点是，当需要保护国家安全时（例如战争或类似危机），相关政策及其行动不应适用Bivens判例。固然，宪法将保护国家安全的主要权力赋予行政和立法机构，可宪法也赋予司法机构保卫个人宪法权利的职责。当宪法权利与国家安全发生冲突时，法院不应袖手旁观。在当年的Bivens案中，哈伦大法官就说过：“在一个文明社会里，无论是战时还是和平时期，国家的司法部门都要随时准备为滥用公权造成的违宪提供救济”。至于担忧Bivens判例干预行政，当前已有诸多保障措施，这样都要对其限制乃至抛弃，实在是固步自封，过犹不及。多数派的这种消极不作为，本身就造成了恶劣的先例，需要等待下一个案例来解决。

6.宪法诉讼之思

面对天赋人权与国家安全的碰撞，最高法院明显倾向于后者，被告的公务人员可以说是大获全胜。从本案可以看出，宪法诉讼不同于普通的诉讼。一方面，宪法作为母法，规定的是国家性质、政治制度、公民权利等宏观的基本议题，没有普通法律中繁琐细致的规定与相应配套的诉讼法，解读与适用宪法也就具有了更多的主观性；另一方面，宪法诉讼往往涉及敏感的政治议题，法官的政治倾向不可避免会发生作用，司法一旦政治化还能保持超然吗？人民的利益能寄托于法官的自律吗？这些都是值得思考的问题。我国尚未建立宪法诉讼制度，对是否需要引入宪法诉讼也存在较大的争议，因此对类似案例的吸收与思考也就具有更多的意义。

上海小鲁—美国最高法院判例译述工作室  出品

主编：        高凌云

副主编：    赵予慈  齐冠云

撰稿人：    赖雪金  蒋佳颖  郑家豪  纪宁宁 崔伟 孙樱榕  赵予慈  齐冠云  蒋彧  陈曦

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