2019-2022，承接专项债的城投平台盘点
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摘 要
2015年以来，地方政府专项债的发展，大致经历了2015-2016年起步、2017-2018年快速发展、2019年至今成为基建重要融资渠道三个阶段。自2019年开始，政策允许将专项债券作为项目资本金，并且鼓励金融机构提供配套融资支持。不过，对于涉及隐性债务的主体有严格要求。
从专项债投向来看，基础设施建设项目是主要的投资领域。2019年以来，新增专项债主要投向交通基础设施建设、市政和产业园区基础设施建设等狭义基建领域，投资金额占比均在45%以上。分省来看，西部地区传统基建需求仍较高，而中东部地区基建相对完善，专项债投向社会事业、生态环保、能源、物流等改善型项目的金额更大。
截至2022年5月31日，全国一共有1307个有存量债的城投平台承接了专项债项目（包括子公司为承接主体的平台）。分省份来看，浙江、山东、四川和江苏承接专项债项目的发债城投平台较多。分行政级别来看，承接专项债项目的发债城投以区县级为主，共653家，占比50%。分主体评级来看，承接专项债项目的发债城投以AA级为主，共726家，占比56%。
由于部分承接专项债项目的发债城投主体评级及行政级别偏低，估值仍然较高，值得精挑细选。因此，我们罗列了主体评级AA+及以上、隐含评级AA(2)、公募债平均估值3.5%以上的城投平台，供投资者参考。
核心假设风险。数据统计有遗漏或有错误；专项债或城投相关政策出现超预期变化。
在经济稳增长背景下，专项债发行前置，在促进经济企稳回升方面起着重要作用。部分专项债项目的承接主体为城投平台，这类平台可能与政府关系更为密切，并且若无隐性债务获得配套融资支持也更容易，具有一定的挖掘价值。本文将首先介绍专项债的发展历程以及发行情况，最后着重梳理2019年以来承接专项债项目的城投平台有哪些，以供投资者参考。
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专项债发展三阶段
2015年以来，地方政府专项债的发展，大致经历了起步、快速发展、成为基建重要融资渠道三个阶段：
（一）2015-2016年，起步阶段
2014年新《预算法》以及《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）规定，在国务院确定的限额内，地方政府可以通过发行地方政府债券的方式举借债务。随后2015年3、4月，财政部发布了《2015年地方政府专项债券预算管理办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（现均已废止），对专项债的定义、偿债来源、预算管理、承销发行等作出了正式规定，明确“地方政府专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。”专项债于当年6月开始发行，2015年仅发行了9745.2亿元，2016年才大幅增加至25118.2亿元。
（二）2017-2018年，快速发展阶段，推行项目收益专项债
2017年6月，财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，提出地方在法定专项债务限额内，可以按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券，发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种。2017年优先选择土地储备、政府收费公路2个领域在全国范围内开展试点。2018年继续推出棚户区改造专项债，并进一步扩大了专项债的使用范围，包括轨道交通、生态环保、医疗服务、学校等方面，专项债券品种愈加丰富。
（三）2019年至今，新增专项债时代，成为基建重要融资渠道
2019年地方债置换工作基本完成，新增专项债发行规模及占比大幅增加，成为基建重要融资渠道。尤其是2022年以来，经济稳增长压力较大，政策多次强调合理扩大专项债使用范围，财政稳经济的支柱作用凸显。2022年3月29日召开的国务院常务会议，以及4月12日召开的国务院政策例行吹风会，均提到“抓紧下达剩余专项债额度，去年提前下达的额度5月底前发行完毕，今年下达的额度9月底前发行完毕。”并且强调要合理扩大专项债使用范围，“加大惠民生、解民忧等领域投资，支持增后劲、上水平项目建设，推动补短板、强弱项项目建设等领域的专项债支持。”2022年5月30日财政部召开全国财政支持稳住经济大盘工作视频会议，提出“确保今年新增专项债券在6月底前基本发行完毕，力争在8月底前基本使用完毕。”
政策允许将专项债券作为项目资本金，并且鼓励金融机构提供配套融资支持。2019年6月，中办、国办印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（33号文），允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。同时，对于实行企业化经营管理的项目，鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目；鼓励保险机构为符合标准的中长期限专项债券项目提供融资支持；允许项目单位发行公司信用类债券，支持符合标准的专项债券项目。
2022年5月，国务院发布《关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》，提到“在依法合规、风险可控的前提下，财政部会同人民银行、银保监会引导商业银行对符合条件的专项债券项目建设主体提供配套融资支持，做好信贷资金和专项债资金的有效衔接。”因此对于承接专项债项目的主体而言，有利于拓宽其融资渠道，获得配套的融资也更加容易。
不过，对于涉及隐性债务的主体有严格要求。33号文提到，市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位，并且严禁项目单位以任何方式新增隐性债务。2021年的15号文提到，不得为涉及隐性债务的主体，参与地方政府专项债券项目提供配套融资。
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2019年以来，新增专项债投向盘点
2015-2021年，政府专项债发行规模不断扩大，分别为9745亿元、25118亿元、19962亿元、19463亿元、25882亿元、41405亿元、49190亿元。其中，2015-2017年专项债发行以置换债为主，占比在60-80%。随着2018年置换工作接近尾声，新增专项债发行规模及占比大幅增加，开始超过置换债。
2019年以来，新增专项债发行规模占比不断提高，平均在80%以上。2019-2021年新增专项债发行规模占比分别为83%、87%和73%，其中2021年再融资债发行规模较大，导致新增专项债发行占比有所下降。截至2022年6月10日，全国2022年专项债已发行25609亿元，相较2021年同期的14284亿元增长79%，发行明显前置。其中，新增专项债21385亿元，占比84%，而2021年同期新增专项债仅发行7865亿元，占比55%。
2019年6月，33号文允许将专项债作为符合条件的重大项目资本金，2020-2022年各省新增专项债用作资本金的规模有所扩大。2019年仅内蒙古发行专项债用作资本金，2020年开始，各省陆续将专项债用作项目资本金，2020-2022年专项债用作资本金的平均比例为7%。其中，贵州、云南、广西和广东专项债用作项目资本金的比例较高，均在10%以上，而宁夏、西藏、青海、重庆、河南、北京和上海专项债用作资本金的比例较低，均不达1%。
从专项债投向来看，基础设施建设项目是主要的投资领域。2019年以来，新增专项债主要投向交通基础设施建设、市政和产业园区基础设施建设等狭义基建领域，投资金额占比均在45%以上。2022年1-5月有10385亿元新增专项债投向基建领域，占比为51%。此外，社会事业和保障安居工程也是主要的投向领域，2022年新增专项债投资占比分别为16%、14%。
从投向变化来看，2020年以来，市政和产业园区基础设施建设投资开始逐渐占主导，交通基础设施建设投资占比有所下降，从2019-2020年的35%以上，降至2021-2022年的20%以下。教育、医疗、养老等社会事业领域投资占比在逐年增加，从2019年的4%增至2022年的16%。此外，随着近年来政策鼓励加快建设5G网络、数据中心、人工智能、物流、物联网等新型基础设施，地方专项债开始投向新型基础设施建设。
分省来看，西部地区传统基建需求仍较高，而中东部地区基建相对完善，专项债投向社会事业、生态环保、能源、物流等改善型项目的金额更大。2019年-2022年5月海南、黑龙江、西藏、北京、广西和重庆专项债投向狭义基建项目的规模占比较高，均在65%以上，而河南、江苏、贵州、湖北和安徽占比相对较低，均在40%以下。此外，江西、江苏、陕西、浙江、广东和河南等省专项债投向社会事业、生态环保、能源、物流等改善型项目的占比相对较高。
承接专项债项目的城投有哪些？
（一）城投承接的专项债主要投向
在专项债成为基建重要的融资渠道，以及稳经济的重要抓手背景下，能够承接专项债项目，意味着平台仍然从事着与地方政府相关的建设项目，也反映出这些平台和地方政府的关系仍然较为紧密。并且，在专项债用作项目资本金比例提高，鼓励金融机构提供配套融资的政策支持下，承接专项债项目的城投获取项目建设的配套资金也更加容易，成本或更低。
2019年以来，全国1307家有存量债的城投平台承接了专项债项目（包括子公司为承接主体的平台），涉及项目总投资额近30万亿元。分年份来看，2021年发债城投承接的专项债项目总投资额达14.17万亿元，2022年1-5月为8.88万亿元。其中，广东、重庆、山东和广西2021年以来发债城投承接的专项债项目总投资均在2万亿元以上，尤其是广东高达5.03万亿元。而海南、内蒙古、西藏、河北、湖南、新疆和黑龙江均在500亿元以下，其中海南、内蒙古、西藏不到20亿元，主要可能由于其区域内发债城投数量较少。
从发债城投承接的专项债项目投向来看，基建项目占比高，25个省份的发债城投承接的专项债总投资投向市政和产业园区基础设施建设以及交通基础设施建设的占比在50%以上，11个省份在90%以上，其中海南、西藏、上海、黑龙江和甘肃达到99%以上。这些承接专项债项目的发债城投更多承担区域基础设施建设的职能，业务公益属性强，与政府关系密切。
（二）承接专项债的城投平台，哪些还有收益
从承接专项债项目的城投本身来看，2019年以来，全国1307家有存量债的城投平台承接了专项债项目，占全国发债城投平台的比重为43%。这1307家城投平台分布在29个省份，其中浙江、山东、四川和江苏承接专项债项目的发债城投平台较多，分别为204、170、131、120家。西藏、海南、内蒙古和河北承接专项债项目的发债城投数量较少，均少于5家。从承接专项债的城投占省内全部城投数量的比重来看，甘肃、山东、广西、吉林、重庆和云南超6成的发债城投平台在2019年以来承接过专项债项目，湖南仅有14家发债城投平台承接专项债项目，占比不到10%。
分行政级别来看，承接专项债项目的发债城投以区县级为主，共653家，占比50%；其次是市级和国家级园区平台，分别为318家和182家，分别占比24%、14%；省级平台数量较少，占比仅为4%。分主体评级来看，承接专项债项目的发债城投以AA级为主。在1307家平台中，AA级平台数量最多，为726家，占比56%；AA+级数量次之，为330家，占比25%；AAA级平台有133家，占比仅10%。
截至2022年6月10日，承接专项债项目的1307家城投有存量债8680只，其中8647只个券有估值。总体来看，这些城投存量债估值分化较为明显，既有3%以下的较低估值，也有5%以上的较高估值，可选择的范围较大。
综上所述，由于部分承接专项债项目的发债城投主体评级及行政级别偏低，估值仍然较高，值得精挑细选。因此，我们罗列了主体评级AA+及以上、隐含评级AA(2)、公募债平均估值3.5%以上的城投平台，供投资者参考，如需承接专项债项目的城投完整数据库请联系我们或对口销售。
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附录
风险提示：
数据统计有遗漏或有错误；专项债或城投相关政策出现超预期变化。
如需承接专项债项目的城投平台完整名单，请扫描下方二维码，填写个人资料与公司邮箱，即可完成申请。我们审核无误后，将尽快为您发送（申请截至2022年6月22日）。
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已外发报告标题：《城投解惑系列之四十一——2019-2022，承接专项债的城投品平台盘点》
对外发布时间：2022年6月17日报告作者：刘 郁，SAC 执证号：S0260520010001，SFC CE No.BPM217，邮箱：shliuyu@gf.com.cn
姜 丹，SAC 执证号：S0260520030001，邮箱：jiangdan@gf.com.cn
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