文本库 | 《关于对因资不抵债无法继续办学被终止的民办学校如何组织清算问题的批复》的理解与适用

《关于对因资不抵债无法继续办学被终止的民办学校如何组织清算问题的批复》的理解与适用

孙佑海 吴兆祥 孙茜 《人民司法》2011年第5期

2010年5月，贵州省高级人民法院就民办学校因资不抵债无法继续办学被终止的人民法院如何受理、组织清算问题请示最高人民法院[《关于遵义县中山中学被终止后人民法院如何受理组织清算的请示》（[ 2010]黔高研请字第1号），以下简称《请示》]。经认真研究，并征求了院内和中央有关部门的意见，最高人民法院于2010年12月29日作出《最高人民法院关于对因资不抵债无法继续办学被终止的民办学校如何组织清算问题的批复》（法释[2010] 20号）。现就《批复》所涉问题的由来、相关考虑及经过解读如下：

一、问题的由来 

大力实施科教兴国，优先发展教育事业，建设人力资源强国，是党和国家提出并长期坚持的一项重大方针。1982年宪法第十九条第四款规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”，第一次以宪法的形式确立了民办学校的合法地位。此后，国家先后出台《中华人民共和国义务教育法》、《中国教育改革和发展纲要》等一系列法律法规和政策，支持和鼓励民办教育事北发展，民办学校数量迅猛增加。截止2009年底，全国共有各级民办学校（教育机构）10. 65万所，各类学历教育在校生达3065. 39万人，极大地缓解了我国教育资源不足的。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（ 2010 - 2020）》将民办教育作为我国教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，为民办教育的进一步发展带来良好机遇。在民办教育规模迅速扩大过程中，民办学校之间的竞争越来越激烈。一大批实力强、特色突出的民办学校发展得更加强大，而一些投入资金不足、教育质量不高的民办学校，逐步陷入困境，民办教育市场进入亟须规范的调整发展期。1997年国务院发布《社会力量办学条例》，标志着民办教育开始进入依法办学、依法治理阶段。2003年《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称民办教育促进法）实施，明确了民办学校设立、变更和终止以及组织、活动和监督管理等内容，民办教育的法制建设又上了一个新台阶。

近年来，法院受理民办学校相关案件数量呈现增长趋势，其中因资不抵债无法继续办学的清算纠纷占有较大比重。民法上的清算程序有两种方式：一是普通清算，适用于非因破产的企业法人解散，由企业自行或主管机关组织清算。二是特别清算，是指企业法人被宣告破产后，由人民法院组织的清算，以及在普通清算过程中，发现可能出现资不抵债情形时，由人民法院组织的清算。 

坚持依法清算．是民办学校有序退出市场的程序保障，也是民办教育事业可持续性发展的重要前提。民办教育促进法第五十八条规定：“民办学校终止时，应当依法进行财务清算。民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算；被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。”该条规定的第一、二种情形属于普通清算，由民办学校或审批机关进行清算；第三种情形属于特别清算，即破产清算，由人民法院组织清算，但对于破产清算的申请主体以及清算程序等问题未作进一步的明确。

贵州省高级人民法院认为：根据民办教育促进法第五十八条规定，民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算，但对民办中学因资不抵债无法继续办学的，由哪个机构做出终止决定没有明确规定，同时也没有明确“人民法院组织清算”是依照什么程序进行。中山中学是公益事业单位，不能适用企业破产法，人民法院对其清算申请不予受理为宜。鉴于贵州高院所请示的问题具有一定普遍性，尤其在企业破产法实施后，情况发生变化，有必要制定司法解释予以规范。

二、主要争议问题

2003年，安徽省人大常委会曾向全国人大常委会法工委请示，一是民办学校因资不抵债无法继续办学的由哪个机关作出终止决定，是由法院决定还是由审批机关或政府决定；二是法院组织清算的操作程序依据什么规定来进行。全国人大常委会法工委答复，从法律角度说，中学的终止及清算问题涉及对该校性质的认定，如果该中学是个人独资企业，可适用《中华人民共和国个人独资企业法》关于个人独资企业的解散和清算的规定。   

2005年8月，广东省高级人民法院就深圳市宝安区教育局申请华茂学校、建华职院终止清算案向最高人民法院请示，最高人民法院答复：“人民法院根据《民办教育促进法》第58条的规定对因资不抵债无法继续办学而被终止的民办学校组织清算时，如果该民办学校不属于企业法人，则可以参照民事诉讼法中的破产还债程序进行清算。其债务清偿顺序应当适用《民办教育促进法》第59条规定。” 

上述两个答复适用范围不尽相同。全国人大常委会法工委的答复适用于未取得法人资格的民办独资学校，最高人民法院的答复适用于不属于企业法人的民办学校。2007年民事诉讼法修订，删除破产还债程序的相关内容，民办学校破产清算的法律适用再次出现困雉。

三、批复意见及其理由 

经慎重研究，对于民办学校因资不抵债无法继续办学被终止的人民法院如何受理、组织清算的问题，最高人民法院研究室在《批复》中明确民办学校资不抵债无法办学，而被教育机构终止的，按照民办教育促进法第五十八条第二款规定，人民法院应当受理其清算申请，并参照企业破产法规定的程序组织清算。主要考虑如下：   

1．关于人民法院应否受理因资不抵债无法继续办学被终止的民办学校清算申请问题。 

民办教育促进法第五十八条根据民办学校终止的不同情形，规定了不同的清算责任主体：民办学校自己提出终止的，可以自行组织清算；审批机关主动依职权撤销的，由审批机关组织清算；因资不抵债无法继续办学而被终止的，组织清算的主体是人民法院。该条规定分别适用于民办学校资产对其债务具有不同清偿能力的情形，其中“被终止”，应当理解为被审批机关即教育机构决定终止。此，民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止，当事人向人民法院申请破产清算的，人民法院应当依法受理。

2．关于人民法院组织民办学校清算的程序问题。

对于民办学校清算程序问题，民办教育促进法未作规定。企业破产法第二条规定其适用对象是企业法人。民办学校是公益事业单位，不是企业法人。企业破产法第一百三十五条规定：“其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序。”因此，民办学校因资不抵债无法继续办学被终止的，参照适用企业破产法规定的企业破产清算程序组织清算，并在清偿顺序上按照《中华人民共和国民办教育促进法》第五十九条的规定执行。

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