易评估：文职高官马歇尔为何有“无冕中将”之誉

远望智库净评估中心主任、首席专家 易评估

美国国防部净评估办公室前主任安德鲁·马歇尔是一名文职高官，究竟多高呢？一些学者好以“中将”作比。应该说，在马歇尔的职业生涯中从未有过穿着军装的经历，当然也不可能授以军衔，这是板上钉钉、确切无疑的事实。但是，一些净评估信息资料和专家学者却坚称马歇尔为“中将”级官员，这就使得许多初涉净评估者“一头雾水”：马歇尔既为文官，为何要说是武将？而且既非“上将”、亦非“少将”，偏偏要说成“中将”呢？难道因为“绝地武士”（最后的武士）、或“尤达大师”、抑或“帝国的参谋”之故？在一些学术研讨与交流活动中，经常有人提出这个问题，似有必要费些笔墨解释一番。至于对我国、我军有何启示与思考，那是见仁见智的事，权且不论。依现有资料来看，其中因由与背景主要在以下几个方面：

一、杜鲁门总统时期定下的特别评价子委员会负责人是一名退役中将

净评估产生于冷战时期的美国，马歇尔也正是因为净评估而闻名遐迩。但是，“净评估”一词并非马歇尔的发明创造，事实上早在马歇尔进入政府工作之前，就已经广泛使用了。正如马歇尔本人指出的那样，白宫早已扮演了类似的重要角色，在艾森豪威尔政府期间的国家安全委员会净评价专门委员会，在国家层面上就履行了被视为净评估的职能。

在20世纪上半叶，美国既缺乏进行战略评估的传统，也缺乏将战略评估与长远计划、战略发展整合起来的方法（[美]菲利普·卡伯博士《为国防部长服务的净评估和战略发展：初期的形成对未来的启示》，2008年8月15日）。1945年底，多极的国际政治和安全格局经过6年的战争后发生巨变，仅仅剩下美苏两极。新的世界秩序迫使美国决策者寻求长期的思路与策略来应对不确定的威胁。为此，1947年7月美国出台的《国家安全法案》，明确要求制定《国家安全战略》，并将“评估美国相对于其现实军力、潜在军力与国家安全利益的目标、使命和风险并向总统提出有益建议……”作为国家安全委员会的首要任务，同时要求相应地建立“竞争性评估程序”（后来形成净评估）。随后，虽然美国围绕评估国家军事实力、国防工业潜力和战争计划方案等展开探索，并取得一批重要成果，但是相应的组织机构及其负责人与后来的净评估机构及其负责人并不存在直接的沿革关系，因此不具备类比的基础。

1951年8月31日，美国国家安全委员会明确指示中央情报局：应当在国内安全跨部门委员会、跨部门情报委员会与参谋长联席会议的协作下，评估1952年中期之前苏联打击美国本土的净能力。这是有据可查的、美国最早的、名正言顺的净评估活动。然而，中央情报局仅仅是组织开展了这一活动，属于“偶尔为之”，并没有因此而派生出相应的专职净评估机构，该项目负责人——中央情报局局长的职级当然也不能作为类比马歇尔职级的参考。

直到1953年1月，杜鲁门总统在任内最后一日签署命令，明确在国家安全委员员会框架内成立特别（临时）评价（后改称“净评价”）子委员会，以向美国未来总统及其它高级领导提供美苏相对核平衡的评估报告。此后，这个子委员会每年一度专门就苏联对美国核袭击的净能力与可能造成的净影响展开分析。第一个项目旨在评估苏联“截至1955年7月对美国本土施加直接打击的能力”。根据杜鲁门的建议，这个专职的特别评价子委员会作为一个跨部门小组，成员来自参谋长联席会议、中央情报局、跨部门情报委员会、国内安全跨部门委员会的代表，以及来自常规部队的少数军事参谋。而且，这个子委员会还要进驻五角大楼，由参谋长联席会议主席提名、总统直接任命的美国空军退役中将伊德沃尔•爱德华兹（Idwal H. Edwards）领衔。这便是最早的对于美国国家净评估机构与项目负责人的“中将”职级定位。这也为后来类似组织机构负责人的职级定位提供了重要的参照依据。

二、艾森豪威尔总统时期指定的净能力评估委员会负责人也是一名退役中将

1953年5月18日，爱德华兹领衔的特别评价子委员会提交国家安全委员会的评估结论，无论在分析质量方面，还是在思想的深刻性方面，都得到了很高的评价，也引起其他高层研究机构的纷纷学习和仿效，又使得这一研究成果发挥了更大的作用。

尤其重要的是，爱德华兹特别评估委员会的成功案例证明，传统的指挥员评估方法是不够的，应当寻求其它的方法与手段。考虑到爱德华兹报告的功用和后来的布尔委员会、杰克逊委员会提出的建议，国家指挥当局很快认识到：应当对苏联打击美国的能力进行不间断净评估，在考虑有关美国本土防御或海外军事基地防御的问题时，仅仅考察苏联的核力量、空中力量的“毛能力”是不够的，必须与美国、盟国的防御力量进行对比评估，以得出对现有与可预见的未来苏联的“净能力”。此一认识不断地发酵，到了1954年6月23日，特别评价子委员会就正式改组为“净能力评估委员会”。

改组后，净能力评估委员会依然“专注于评估苏联在可能发生的战争中对美国本土及美国海外军事基地实施打击的净能力”。具体评估工作还是在五角大楼进行，由参谋长联席会议主席和中央情报局局长共同选定的一名退役中将（三星级将军）负责，并由来自各相关部门的临时参谋人员共同完成。当然，整个评估过程还要受跨部门委员会（成员来自各有关部门）监督，并请参谋长联席会议主席担任净能力评估委员会名誉主任，以便在参谋长联席会议保留其“军界大佬”的尊严，并有利于将必要的外部数据与顶尖专家引入净评估项目。

也就是说，艾森豪威尔从就任美国总统伊始，就延续了其前任总统的的做法，将净能力评估委员会负责人的职级确定在“中将”层次上。事实证明，这也是一个非常重要的衔接与过渡，因为这使得后来历任国家净评估负责人的职级确定得以顺势为之。

三、艾森豪威尔总统时期国家净评估委员会的负责人为四位退役中将

及至1955年2月14日，艾森豪威尔总统发布了一份关于净评估委员会的指示，不仅使得净评估流程得以制度化，而且开启了长时间“探索如何组织国家净评估”的先河。

刚开始，国家净评估委员会的专职人员包括：陆军上校2名，海军上校、空军上校、海军陆战队上校各1名，以及1名来自中央情报局的官员，另外还有1名来自联邦调查局的官员，以及其它一些担负支持职能的成员。到了1958年，随着新成员的进入，国家净评估委员会人数有所增加，包括：陆军上校、海军上校、空军上校各2名，海军陆战队上校和中情局官员各1名。五年后，国家净评估委员会规模进一步翻倍，总人数增加至16人，包括：陆军上校3名、海军上校4名、空军上校3名、海军陆战队上校1名、中情局官员4名，以及来自国务院的文职人员1名。但是，无论规模如何变化，国家净评估委员会始终都有1名退役中将担任组长。此外，还编配有1名少将担任副组长。毫无疑问，这种高规格的编配充分体现了艾森豪威尔总统对于该项工作的高度重视。

现有资料（[美]菲利普·卡伯博士《美国国家净评估的起源》，2010年10月31日）表明，先后有4位退役中将担任了国家净评估委员会的负责人，按照时间先后顺序，他们分别是：美国空军退役中将哈罗德•乔治（Harold L. George），任期为1955-1956年；美国海军陆战队退役中将杰拉尔德•托马斯（Gerald C. Thomas），任期为1956-1958年；美国陆军退役中将托马斯•希基（Thomas F. Hickey），任期为1958-1961年；美国空军退役中将列昂•约翰逊（Leon W. Johnson），任期为1961-1963年。

也就是说，从1955年到1963年的8年时间内，连续4任净评估委员会负责人都是“中将”军衔。这就给人们留下了历任国家净评估负责人都是“中将”职级的深刻印象，可说是“约定俗成”而难以磨灭。

四、尼克松总统时期国家净评估委员会负责人为相当于“中将”的“高级工作人员”

有证据显示，马歇尔1970年亲手起草的国家安全委员会备忘录《对美国和苏联力量态势的净评估：总结、结论和建议》，强调在一些领域美国的战略地位已经发生了值得注意的不利变化，对美国和苏联力量态势相比对方所处的地位进行更好和更协调的净评估非常重要，并且郑重提出了未来继续进行净评估的建议。

几乎与此同时（1970年12月），尼克松总统根据“蓝带”防务小组提出的关于国防组织的建议，指示詹姆斯·施莱辛格就“如何改变情报部门的组织结构，以便提升其有效性和效率”问题推荐可选方案。1971年3月，施莱辛格完成了这项任务，并提交了《情报部门审查报告》。该报告有两条重要建议：一是由与情报生产无关的人员使用一些分析方法对情报部门内的一些正在起作用的基本前提假设进行定期的审查；二是在国家层面建立一个净评估团队，与拟定国家安全研究备忘录的过程一起，质询和挑战情报部门，促使它改进和维持它的前提假设。

及至1971年11月，尼克松总统签发了一份题为“美国对外情报部门的组织和管理”的总统备忘录，主要关注更有效地利用资源和改进情报产品等问题。作为情报部门重组的一部分，尼克松特别指示：“……在国家安全委员会内组建一个净评估团队，这个团队应该由一位高级工作人员领导，负责审查和评价所有的情报产品，并对美国和那些可能对美国安全构成威胁的其他国家的能力进行净评估”。马歇尔以其个人出众的才华很快被聘为国家安全委员会净评估团队的主管领导，成为理想中的“高级工作人员”。1972年4月，马歇尔成为国家安全委员会全职雇员，开始领导净评估团队，他组建了办公室，开始招募受指派的军事助手和秘书人员，并陆续摆出分析任务。但是，此时国家安全委员会与五角大楼在由谁来管理国家净评估这个问题上关系紧张，这就让马歇尔没能如期展开他所建议的净评估。不过，也正是在此阶段，他在一份题为《净评估的本质和范围》的备忘录中正式提出了理解和运用净评估的基本原则。当然，这些话题与相关内容，在这里还都不算重要。

真正重要的是，在尼克松总统签署的文件中，作为净评估团队领导的“高级工作人员”究竟有多高级？由于当时并没有具体明确，人们只能按照同类可比的原则，参照此前的惯例与标准来想像，并在各自心目中不由自主地把他它绑定在“中将”职级上。

五、尼克松总统时期国家净评估功能转移至国防部，此后净评估团队负责人的“中将”形象愈益强化

1971年12月，麦尔温·莱尔德部长可能基于反对基辛格在国家安全委员会中开展净评估活动的需要，根据“蓝带”防务小组的建议，组建了一个直接向国防部长汇报的净评估办公室。然而，由于当时并没有专职从事净评估的人员，这就使得净评估既不能执行、也无法持续。不仅如此，在1971年底到1972年中，国防部长办公室与国家安全委员会净评估问题上争执与僵持，使得净评估办公室建设因无人问津而走空。到了1973年初，莱尔德部长离任，接任的艾略特·理查德森又短期任职，种种因素叠加在一起，最终导致了这个净评估办公室的流产，仅仅留下一个“需要英雄般勇气才能出任”的职位。

1973年7月，施莱辛格接替艾略特·理查德森出任国防部长，他被视为准备最充分的国防部长之一，而且他与马歇尔自兰德公司共事以来私人关系一向很好。三个月后的（10月13日），他便任命马歇尔担任国防部净评估办公室主任。于是，马歇尔离开了国家安全委员会，前来领导由施莱辛格召集人员组成的净评估机构。但是，这不只是一个人的调动，而是将整个净评估团队集体搬到五角大楼。更为“奇葩”的是，马歇尔早已在1973年3月29日《国家安全研究备忘录：NSSM 178—国家净评估项目》中为自己安排了任务，并以1973年6月28日《国家安全决策备忘录：NSDM 224—关于NSSM 178的国家净评估项目程序》再次进行了确认。关于这些任务的意向无须送呈国家安全委员会审阅，而相关授权亦没有随着他的调动而转移。按照菲利普·卡伯博士的说法，“马歇尔现在负责实施由他自己授权的净评估，不过他不用向自己汇报，也不用评价自己的成果。”学界认为，净评估从此开启了五角大楼思想的新时代，在接下来的42年时间里（马歇尔于2015年3月正式退休）带来了巨大变化。如此赘述了半天，这些又关“无冕中将”的职级什么事呢？

“无冕中将”之说源于“无冕之王”。所谓“无冕之王”，《现代汉语词典》有个解释，意思是说虽没被加封官衔，但也是一个高官，专指那些没有权威的名义而影响和作用极大的人。如前所述，马歇尔当然没有参过军入过伍，其“中将”职级显然是从国家安全委员会净评估委员会带入国防部的。之所以称其为“无冕中将”，是因为美国国家净评估项目都是在五角大楼内完成的，军事色彩原本就很浓，而转移到国防部其军事色彩变得更浓了。马歇尔个人进入国防部系统后，其原本居于“中将”职级应有的影响和作用不仅没有受到削弱，反而更加具有了“中将”甚至更高等级将军才会有的影响和作用。

此外，我注意到，2012年版《美国法典》明确国防部长应当每年向国会提交一份报告，包含对美国及其盟友武装力量在防务能力和计划方面与其潜在对手们相比的综合性净评估；参联会主席应当进行净评估，以确定美国及其盟友与其潜在对手相比武装力量的能力；战略司令部司令应当对美国及其他拥有核武器国家当前和提议的核力量进行一项净评估，以确定美国的核力量是否可以预期有能力适应美国关于核威慑、延伸威慑、确保盟友以及防务方面的目标；等等。净评估早已成为国家法律规制下军队必须执行的工作，而这个“国防与军事”领域的“核心”或“枢纽”完全掌握在马歇尔手中。

我还注意到，为明确净评估办公室主任的职能和权责，美国防部颁布了第5111.11号指令《净评估办公室主任》，并进行过多次的确认和更新。目前在用的是2009年12月23日发布的版本。其开篇即明确：净评估办公室主任是直接向国防部长报告的主要参谋助手，可根据赋予的职权，以国防部指示形式公布政策。就相关权力与关系来讲，作为国防部净评估办公室主任的马歇尔，其“军权”可说是在“一人之下、万人之上”。

当然，马歇尔“无冕中将”之誉，与他个人的超常智慧、超长任期和超级贡献，特别是对于美国国防与军事战略的塑造等，也有很大的关系。

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