解读：《自然资源违法行为立案查处工作规程》的主要变化
2022年9月23日，自然资源部印发新修订的《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》，自2022年11月1日起施行。
与此前的《国土资源违法行为查处工作规程》相比，新《规程》增加了测绘地理信息、国土空间规划两大类别，但不包括林草、海洋等其他自然资源类别。这主要是基于目前自然资源执法体制的不统一，部级层面不负责林草、海洋执法。
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01
行政处罚种类
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02
扩展了执法主体
为适应当前自然资源执法主体的多元化，新《规程》1.1 部分提出：综合行政执法部门、乡镇人民政府、街道办事处等依法履行立案查处自然资源违法行为职责的，可以参照本规程。
需要注意的是，一些地方执法权下放后，乡镇和街道面临两套执法文书格式。比如，河北省司法厅印发的《河北省乡镇和街道行政执法文书参考样式（2021年版）》，这套执法文书是适用于乡镇综合行政执法的统一格式，但显然与各部门制订的执法文书难以保持一致，案卷评查也面临这一难题。新《规程》对乡镇的要求是“参照”，所提供的执法文书是“参考”，文书表格中也无乡镇一栏。考虑基层实际和自然资源执法的专业性、复杂性，建议乡镇在执法中涉及自然资源违法案件，遵循自然资源部门制订的《规程》，可对执法文书格式适当修改。
03
内部执法职责分工
过去，在自然资源部门内部，涉及对违法行为立案查处的，都归执法机构，这种内部职责分工一般称为“小执法”。
2020年12月29日，自然资源部印发的《自然资源部立案查处自然资源违法行为工作规范（试行）》明确了部本级执法查处职责划分。简单说，就是执法局负责批前的、无证的，其他业务司局负责批后的、有证的。这种内部职责分工一般称为“大执法”。
执法局
承担违法批地、批矿以及未经审批自然资源违法行为的执法查处职责，包括发现并核查重大违法线索、依法组织查处等。
其他业务司局
承担与部本级行政许可、行业监管等密切相关违法行为的执法查处职责，包括加强批后监管，发现、核查违法线索，对违反相关许可禁止性规定的违法行为，依法作出警告、责令停产停业、暂扣、降低资质等级或吊销许可证件等处罚。符合立案条件的，相关业务司局可以依法立案查处，也可以根据情况转交省级自然资源主管部门，跟踪督促地方依法处理到位。
此次修订《规程》将这种“大执法”职责分工由部本级延伸到全系统，明确了今后在自然资源部门内部，其他业务处（科、股）也要承担具体执法工作，不能只管审批，不负责执法，主要是体现加强批后监管，形成“大执法”格局。
新《规程》1.4部分规定：自然资源主管部门组织实施自然资源违法行为立案查处工作，具体工作依法由其执法工作机构和其他业务职能工作机构（以下统称承办机构）按照部门内部确定的职责分工承担。无明确职责分工的，执法工作机构主要承担未经审批的自然资源违法行为的立案查处，其他业务职能工作机构主要承担与其行政许可等密切相关违法行为的立案查处。
需要注意的是：新《规程》对“大执法”的提法不是统一规定、硬性要求，各级自然资源部门在内部执法职责分工方面，可以自己做出规定。也就是说，可以搞“大执法”，也可以维持原来的“小执法”。或者说，主要看有无明确分工：有，则按照分工实施；无，则原则上执法法工作机构主要承担未经审批的自然资源违法行为的立案查处，其他业务职能工作机构主要承担与其行政许可等密切相关违法行为的立案查处。
04
地域管辖问题
此前的《国土资源违法行为查处工作规程》对地域管辖的规定是：国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级以上人民政府国土资源主管部门管辖，法律法规另有规定的除外。
新《规程》2.1.1部分规定：
自然资源违法案件由自然资源违法行为发生地的自然资源主管部门管辖，法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。
土地、矿产、国土空间规划违法案件一般由不动产所在地的自然资源主管部门管辖；测绘地理信息违法案件一般由单位注册地、办公场所所在地、个人户籍所在地的自然资源主管部门管辖。
两个以上自然资源主管部门都有管辖权的，由最先立案的自然资源主管部门管辖。
需要注意的是：在地域管辖中，对涉及“飞地”问题，《规程》未予以明确。2020年8月26日，河北省自然资源厅印发的《关于严格“飞地”管理工作的通知》（冀自然资字〔2020〕79号）提出：在调查监测方面，根据《第三次全国国土调查实施方案》要求，按照“飞出地调查、飞入地汇总”的原则开展调查工作。在土地转用征收方面，由“飞出地”自然资源主管部门做好组卷报批工作。在不动产登记方面，遵循方便群众办理的原则，由“飞入地”的县级以上人民政府不动产登记机构办理。在执法监管方面，“飞出地”自然资源主管部门是行政执法主体责任，同时各市县要加强“飞地”执法协作机制，可联合执法，也可由“飞出地”委托“飞入地”执法。对执法权限有异议且不能协同执法的，可根据《国土资源行政处罚办法》第十条的规定，报上级自然资源主管部门指定管辖。
05
增加了不予立案情形
为解决过去存在的立案率低、有案不立等问题，新《规程》为不予立案设置了一个审批环节，规定在核查后，即使不符合立案条件也要填写不予立案呈批表，报部门负责人审批。此为新增的审批程序。
新《规程》2.4部分规定：核查后，应当根据立案或者不予立案的建议填写《立案（不予立案）呈批表》，报自然资源主管部门负责人审批。符合立案条件的，自然资源主管部门应当在十个工作日内予以立案。
评析：根据目前的执法实际，立案率低、有案不立问题也有客观原因。一是对新增违法用地，现在上级要求都是限期整改，尽快彻底消除违法状态，否则通报约谈、追责问责，所以一般地方都是通过自拆、助拆或强制拆除，在短期内迅速组织拆除。简单说，就是一拆了之，走的是非立案处理，如果严格按照极其繁琐的法律程序进行立案查处，一个案子在短时间内是不可能彻底消除违法状态，实现整改到位的。二是一般情况下，只有涉及补办用地手续的，才会立案查处，如果处罚不到位，是不能补办用地手续的。所以，新《规程》增加的这条规定，对基层来说，并无多少实际意义，实际上也解决不了立案率低、有案不立问题。
06
认定意见和鉴定意见
07
证据先行登记保存
08
行政强制问题
09
判定地类
10
判定占用永久基本农田
11
认定违法开采矿产品价值
此前的《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.5部分，对违法勘查开采数量和价值认定的规定：
12
认定违法转让土地违法所得
这个只是个别措词有所调整，没有大的变化。新《规程》4.2.8.1部分 ，对违法转让土地使用权的违法所得的认定规定是：
依法取得的土地使用权违法转让的，当事人依法取得土地使用权的成本和对土地的合法投入，不作为违法所得认定；违法取得的土地使用权违法转让的，违法所得为当事人转让全部所得。
转让全部所得数额按照转让合同及交易凭据所列价款确定。没有转让合同及交易凭据、当事人拒不提供或者提供的转让合同及交易凭据所列价款明显不符合实际的，可以按照评估价认定。
对土地的合法投入包括土地开发、新建建筑物和构筑物的建设投入等，但是违法新建建筑物和构筑物的建设投入除外。
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13
认定矿产违法所得
此前的《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.6.2部分，对违法勘查开采数量和价值认定的规定：
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14
认定测绘违法所得
15
认定城乡规划违法收入
新《规程》4.2.8.4部分，对城乡规划违法收入的认定规定是：按照新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物违法部分出售所得价款计算；未出售或者出售所得价款明显低于同类房地产市场价格的，应当委托有资质的房地产评估机构评估确定。
16
“尚可采取改正措施”的情形
根据《城乡规划法》第64条的规定，尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，可以“限期改正+罚款”的方式予以处罚，即建筑物不一定会被限期拆除、没收。对此，新《规程》4.2.6部分明确了“尚可改正”的标准：
（1）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的；
（2）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审核决定，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审核决定要求的；
（3）其他可以采取改正措施的情形。
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17
工程造价罚款问题
对如何认定城乡规划违法建设中涉及工程造价罚款基数，新《规程》4.2.7部分明确：
18
不予处罚情形
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历史遗留建筑物处置
20
行政处罚追诉时效问题
新《行政处罚法》第三十六条：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金 融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
新《规程》在15.3部分予以进一步明确：自然资源违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
提示：违法占用土地的行为恢复原状前，违法建设行为违反城乡规划的事实存续期间，应视为具有继续状态；违法转让土地使用权、破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。
21
行政处罚决定期限
此前的《国土资源违法行为查处工作规程》明确：作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起六十日内。新《行政处罚法》第六十条规定：行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
新《规程》8.5部分明确：作出行政处罚决定的期限为立案之日起九十日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级自然资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过三十日，案情特别复杂的除外。立案查处过程中不计入前款期限的情形，依照相关法律法规的规定执行。
22
法律责任竞合处理
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23
责令类法律责任
新《行政处罚法》第二十八条：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。
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24
听证规定
25
重大执法决定法制审核
新《行政处罚法》增加了重大执法决定法制审核制度。第五十八条规定，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。
新《规程》对此明确：
在作出重大执法决定前，自然资源主管部门法制机构应当对重大执法决定的法定权限、法律依据、法定程序等的合法性进行审核。审核通过的，出具《重大执法决定法制审核意见书》；审核不通过的，承办机构应当根据法制机构提出的意见办理。涉及需要补充完善的应当补充完善后，视情况经审理后，提交法制机构重新审核。
自然资源重大执法决定法制审核程序和要求，按照《自然资源部关于印发<关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施方案>的通知》相关规定执行。
解读：
1.谁来审核？法制机构（执法权下放乡镇的，一般由乡镇司法所审核）
26
行政处罚决定公示
新《行政处罚法》规定：对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。
新《规程》8.6部分明确：
具有一定社会影响的自然资源行政处罚决定应当依法公开。行政处罚决定生效后，自然资源主管部门应当在七个工作日内将相关信息在门户网站等平台公开，督促违法当事人自觉履行，接受社会监督。
涉及国家秘密，法律、行政法规禁止公开，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的，不予公开。
涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，不得公开。但是，第三方同意公开或者自然资源主管部门认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。
涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等不宜公开的信息，依法确需公开的，要作适当处理后公开。
已公开的行政处罚决定被依法撤销、确认违法或者要求重新作出的，应当及时从公示信息平台撤下原决定信息。发现公开的行政执法信息不准确的，要及时予以更正。
解读：
27
移送公安机关问题
新《行政处罚法》第二十七条：违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。
新《规程》在11.1.1 部分规定：自然资源主管部门在依法立案查处违法行为过程中，发现单位或者个人违法转让倒卖土地使用权、违法占用农用地、违法采矿、破坏性采矿、损毁测量标志等行为，达到刑事追诉标准、涉嫌非职务犯罪的，在调查终结后，应当依法及时将案件移送公安机关。
新《规程》在11.1.12部分规定：移送时，自然资源主管部门未作出行政处罚决定，违法状态仍未消除的，自然资源主管部门应当依法作出行政处罚，其中，人民法院判决已给予罚金处罚的，不再给予罚款的行政处罚。
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