土地政治研究缘何重要？

编者按

中国农业大学人文与发展学院自2011年开始组办“农政与发展”系列讲座，国内外知名学者的演讲文稿正在陆续结集出版。已出版演讲文稿的精华版正陆续在微信公众号和微博推出，欢迎读者跟随我们一起重温学术大家的思想精华。

我的演讲将更多地讨论一般意义上的土地和土地政治，更多地关注当前全球范围内最为敏感同时也极富争议的土地攫取（land grabbing）与发展问题。“谁得到哪块土地，以怎样的价格，怎样的方式，为怎样的目的而得到的？”这是有关政治的特定主题，也是我们今天所面对的重大问题，这一问题以对“政治”的宽泛定义为基础，并将其与更广泛的发展问题联系起来。 

1

土地政治的四个主要假设

我认为对土地问题和土地政治问题进行学术考察的起点，应是论点背后的根本假设。

关于土地和土地政治的主要假设有四个。

第一，土地本身是农业生产中极为重要的经济要素，是粮食、植物纤维、木材等初级产品的重要生产要素。这是从经济学角度考察“土地是什么”以及“土地为什么重要”的主流理解，由此可见，土地以不同的方式成为一种稀缺的经济要素。

第二，与其他生产要素（如手扶拖拉机）不同，土地不仅是生产过程中的经济要素，还是获取其他重要自然资源的关键渠道，因为土地还承载着其他资源，如矿物、水、森林等。

第三，在有些时候，尤其是在全球资本主义发展历史中，土地攫取的根本意图不在于土地本身，而在于获得土地上的廉价劳动力，控制土地是控制廉价劳动力的前提。

第四，土地对不同人具有不同的功能，它是不同社群和民族的宇宙观得以存在的“地盘”或“领地”，而不仅仅是经济生产要素。

总的来说，如果我们今天试图去理解土地论争的性质，就要思考那些论争在复杂多元的土地特征中涉及哪个具体方面，以及是否考虑了上述有关土地的四个彼此关联的特征和维度。 

2

变化了的全球背景——多重危机

在考察当前土地政治所处的全球背景时，探讨其延续性和变化性是非常重要的。这种不断变化的全球背景主要体现在以下方面。

第一，粮食安全问题。2007~2008年粮食价格的骤涨引发了国际社会对粮食安全的忧虑，很多国家决定不再依赖全球粮食供给来保障国家粮食安全，而是通过获取土地直接保障粮食安全。

第二，能源危机。在过去几年里，人们越来越意识到化石燃料比之前所假设的耗尽速度要快得多，于是出现了规模宏大的全球可再生能源潮，而在可再生能源的复杂世界里，液态生物能源脱颖而出。由于液态生物能源可以很大程度上融入现有的依靠化石燃料的交通部门之中，可以在不改变汽车工业现有技术的条件下直接使用，所以汽车行业极力游说政府采用液态生物能源而不是其他可再生能源。

第三，气候变化的危机。该危机为减缓气候变化的各种干预和宣传开辟了道路，这些干预中最流行的就是在发展中国家发展碳汇林业，此举意在阻止温室气体（或碳）的进一步排放。

第四，新兴国家对全球资本的需求。多重危机以及对这些危机的应对发生在新的全球资本中心的经济上升过程中（这些全球资本中心涉及所谓的“金砖国家”以及一些经济上非常强大的中等收入国家，如阿根廷、智利、马来西亚、泰国等），这些经济体对很多新商品有强劲的需求。于是，出于对多重危机以及新的全球资本中心发展的回应，大规模的土地投资开始盛行，其中大多发生在南方国家和地区，但也发生在部分北方国家和地区，这就是所谓的“全球土地攫取”。 

3

当代土地攫取

一些试图解释当前全球土地攫取的或保守或激进的主流视角，主要有四个特点。

第一，解释过于“粮食中心化”或“粮食危机中心化”（food-centred/food crisis-centered），即认为土地攫取的发生是源于2007~2008年粮食价格骤涨所带来的粮食危机，国家和公司试图通过土地攫取来解决粮食安全问题。

第二，分析过于“以土地本身为中心”（land-centred），即人们纠缠于有多少土地被攫取，几乎所有的组织都试图在估计土地交易的最新数据上超越他人，虽然这类分析很重要，但得到的往往是非常片面或有缺陷的结论，反而遗失了其他重要的内容。

第三，主流过于关注“土地的外国化”（foreignization of land），这不仅仅是对外资远距离获取土地的疑惑，也是对特定外来投资者的恐惧或者仇视。我认为这是对目前正在发生的情况的国际政治经济学的一种错误理解。

第四，焦点过于“非洲中心化”（Africa-centered），所有的估计都说70%的土地攫取发生在非洲，这在一定程度上是因为大多数人只关注非洲，而鲜有人关注世界其他地区发生的土地攫取。以上是解释土地攫取的四种主流思考，在我看来，这些思考很重要，但只是部分正确，而且可能会导致对当前情况的有缺陷的分析。

如何理解土地攫取呢？我提出三个相互关联的属性作为对当前土地攫取的一个未必准确的、可能需要不断修正的定义，以此来弥补和修正土地攫取定义中存在的问题。

第一，土地攫取本质上是“对土地控制权的攫取，即变更、抽离或异化土地的意义或用途”。土地攫取始于控制，即采取购买、租赁等多种方式获取土地，有时甚至既不购买也不租赁，只要能控制土地并从中获利即可，这就是控制的意义。控制型攫取以三种方式呈现：土地攫取——攫取农业生产的要素；以土地攫取为名的“水攫取”（water grabs）——在攫取水的过程中先攫取土地；“绿色攫取”（green grabs）——以保护环境为名的土地攫取。事实上，缓解气候变化的诸多战略——如“减少由伐林和林地退化导致的碳排放的策略”（REDD）——对地方社区产生的影响与直接土地攫取是一样的。这三种方式的攫取都需要获取物理空间——土地。

第二，关于多大规模的土地交易才能被认为是土地攫取的讨论频繁出现，一些组织甚至提出一个基准，例如将1000公顷以上的交易叫作土地攫取，然而，1000公顷的土地在半沙漠的纳米比亚是微不足道的，但在印度尼西亚的爪哇岛，1000公顷的灌溉稻田就完全不是同一概念，所以讨论土地交易的规模并没有太多实际意义。我认为，需要综合分析和思考土地占用的规模和特征以及资本的规模和特点，才能知道为什么有些土地投资在很大意义上是以投机为目的的。

第三，这些土地交易在一定程度上是全球资本或资本主义对全球多重危机（粮食安全、能源危机、气候变化、新兴国家对全球资本的需求）的回应。实际上，前两个属性在殖民时期的土地交易中就已经存在，而第三个属性是区别于历史上土地攫取的重要因素。

所以，我提出了一个尚在不断完善过程中的土地攫取定义：当前土地攫取是在多种背景条件下，通过多种方式对土地和其他自然资源的控制权的攫取，它是资本对粮食、能源、金融和气候变化等多重危机的回应，是对新兴国家全球资本的资源需求的回应，其中常常牵涉到大资本对资源采掘式的利用，不论这种采掘是为了国内需求还是为了国际需求。

4

拉丁美洲的土地攫取

2010~2011年，联合国粮农组织设计了17个拉丁美洲和加勒比地区国家的土地攫取研究，最后的研究成果汇集成了一本700页的文件。研究结论是：按照联合国粮农组织给出的土地攫取定义，在拉美及加勒比地区，土地攫取仅发生在阿根廷和巴西两个国家。我曾被邀请阅读那700页的文件。当我用上面那个尚在不断完善过程中的土地攫取定义，去看他们收集的数据时，出现了一幅非常迥异的画面。如果土地攫取者不仅是指国外政府的话，拉美及加勒比地区大约有12国家发生着土地攫取，远远超出先前假设；另外，阿根廷、智利、巴西、哥伦比亚、巴拿马、墨西哥、哥斯达黎加七个国家被列为主要的土地攫取者，但根本没有其他国家的身影，即我们看到的是拉美国家正在对拉美地区进行土地攫取。

通过进一步探寻，我们发现拉丁美洲的土地攫取有七个重要的特征。

（1）以土地集中与“外国化”为主要特征的土地攫取叙事。这类叙事主要有两个方面。其一，土地或空间的“外国化”，即一个国家在另一个国家攫取土地。其二，即使采用广义上的定义，这一区域还有很多重要的土地问题无法被称为土地攫取，这些问题可能是很普遍的土地集中问题，也就是说，土地攫取仅仅是这一区域目前存在的关键土地问题之一。

对于这一叙事，我们需要拷问的是：土地攫取必然而且一直是土地从本国人转移到外国人手中吗？不尽然。实际上，如果从下层阶级（如农民或土著人口）的角度来看，土地攫取者是巴西人还是阿根廷人对他们来说效果是一样的，即他们都将被驱逐出自己的土地。所以我们面临的一个困难是：“外国化”是不是一种民族主义框架？或者说，作为批判性的发展研究者，我们是不是应该坚持用我们的政治经济学视角去看待和分析阶级、性别等问题呢？

（2）这一地区的土地攫取、土地集中和“外国化”在2007~2008年粮食价格达到峰值之前就已经显现了，事实上，大规模的土地交易和集中在2007~2008年之前就已经如火如荼，所以我认为，一个更有效的分析途径是用粮食、能源、气候和金融的多重危机的叠加，以及新兴国家全球资本对资源的需求来解释。

（3）拉美地区的土地攫取、土地集中和“外国化”在粮食生产部门内确有发生，但同时也发生在很多其他部门。所以，土地攫取源于粮食危机的叙事只是部分正确，事实上，拥有多种用途的作物正在兴起，它们可以同时作为粮食、饲料、燃料或者是工业原料。这就是伴随全球土地投资热潮而兴起的“灵活作物”（flex crops）。

（4）大规模土地投资的主要推动者是本地资本，而非大型跨国公司。拉美及加勒比地区绝大多数的大规模土地投资者是来自巴西、阿根廷、智利等拉丁美洲的公司，很少看到其他国家的身影。

（5）土地攫取和土地交易的形式多样，土地购买只是其中非常少见的一种。由于大多数国家政府都颁布了相应的法律，试图阻止或者使外国主体在本国的土地所有权降到最低程度，所以，土地交易更多是以土地租赁的形式发生。但是，政策总是可能产生预期之内或之外的结果，当法律不允许外来资本进行土地投资时，外来公司开始和国内资本结盟。

（6）国家的矛盾角色：国家一方面要方便资本积累，另一方面又要维持历史赋予的最小程度的政治合法性。巴西很好地诠释了国家角色的矛盾性：在巴西国内，政府迫于压力不得不通过法律和政策来控制外国资本在巴西境内拥有的土地所有权；但同时，巴西政府又帮助巴西的公司在玻利维亚、巴拉圭和部分非洲国家获取土地。

（7）土地攫取在社区内部和社区之间产生了不同层次的影响，来自底层的政治反应也各不相同。土地攫取有两种不同的形式。一种是塔妮娅·李（Tania Li）所说的“要地不要人（劳动力）”的情况，即在很多地方，要建立工业化、机械化的大规模农场或种植园，并不需要多少劳动力，只需要大量的土地。另一种形式，如果资本同时需要土地和廉价劳动力，那么人们虽然也同样会被驱逐出他们的土地，但最终会作为工人或农民雇工被卷入新兴的工厂或种植园。此外，我们还会看到介于这两种极端情况之间的其他形式。

实际上，当大规模土地投资落实到乡村时，它所带来的影响在每一个社区内部的不同种族、阶级和性别之间以及社区之间是高度分化的，所以说土地攫取严重影响地方社区和当地人口的笼统说法并不能帮助我们理解其复杂现实。

5

发展的愿景

让我们再来看看土地政治与发展论争的关系。实际上，今天的新问题只是古老的两极之争的延续。有关土地政治与发展的最为古老而经典的讨论就是关于以经济增长为中心的发展与替代选择的问题，具体来说，是要选择以化石能源为基础的、工业化的、大规模的、没有农民且只有单一作物的农业来养活世界，还是选择小规模经营、农民耕种的生态农业的问题。列宁和恰亚诺夫100年前就已经争论过的问题，现在被重新提出并继续支撑着今天的讨论。

另外一个看起来非常狭隘的辩论，但实际上是一个更大的问题，即围绕发展意义和发展愿景的抗争问题。这是为什么我认为“谁得到哪块土地，以怎样的价格，怎样的方式，为怎样的目的而得到的”的土地政治，即将成为或已经成为当前发展话语与发展实践的核心之原因。由于批判性发展研究的理论偏向，我们总是选择站在穷人和下层阶级一边，这些土地政治争论的底线，就是希望贫穷的农民不会被驱逐出他们的土地，且希望他们总能够被赋予谈判和协商的权利，以便更好地卷入新兴的发展空间之中，但前提是，他们能够选择他们所定义的替代发展道路。

作者

简介

萨图尼诺·博拉斯：荷兰鹿特丹伊拉斯谟大学教授

萨图尼诺·博拉斯（Saturnino M. Borras Jr.）教授的研究，主要立足于农业政治经济学与政治社会学，研究领域包括土地政治与政策、跨国农政运动、粮食政策与政治、生物能源与全球土地攫取、“土地权—能源权—粮食权”等，研究区域主要集中在东南亚、南部非洲和南美。已经出版著作十余部，代表作包括《面向穷人的土地改革》《全球化浪潮下的跨国农地运动》等。

作者寄语

全文阅读

《农政与发展当代思潮》

（第二卷）

      主    编：叶敬忠

      出版社：社会科学文献出版社

      出版年：2016年10月

往期回顾

发展或指现代化社会转型，或指工具性干预行动，或指特定的话语建构；发展研究则从多学科视角对这些方面进行学术性分析。本公众号旨在推送发展研究领域的经典和前沿学术成果。

长按识别二维码，关注“发展研究”公众号！

本期编辑：许惠娇、蒋燕（本期讲座文稿翻译整理：刘娟、蒋燕、许惠娇、高瑞琴、王维）。除作者照片外，正文中所用照片均来源于网络下载。