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邻避真的是垃圾焚烧的宿命吗?
来源：绿谷工作室 作者：谷林
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如果从1985年深圳清水河垃圾焚烧项目算起，我国的垃圾焚烧已经有了30多年的历史，不管在政策体系、行业标准、装备制造、设计建设、运营管理，还是评价监管等方面都取得了长足的发展。根据E20研究院最新统计，目前，我国有688座具有足够规模的垃圾焚烧厂，每日的处理能力达到78万吨。市场发展几于成熟，新增规模接近顶点。
就在这样的背景下，沉寂了数年的邻避运动却在北京继续上演：近期，丰台生活垃圾循环经济园区垃圾焚烧厂项目遭遇了周边众多小区民众的联合抵制。大家通过12345市长热线、领导留言板、北京市政府网站等线上渠道反映问题，并组织向相关管理部门面陈请愿……
根据专业解释，邻避效应(Not-In-My-Back-Yard)是指当地居民或当地单位因担心建设项目(如垃圾场、核电厂、殡仪馆等邻避设施)对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，激发了人们的嫌恶情结，产生“不要建在我家后院”的心理，从而采取集体反对甚至抗争的行为。
一些经历过或听闻过邻避事件的专业人士也因此认为，邻避问题是个死结，虽然在减少，但不可消除，是此类“邻恶”设施不可避免的宿命。
面对民众的抗议，政府究竟该如何应对?邻避问题真的是垃圾焚烧死结和不可避免的宿命吗?
邻避问题的症结：担心自己利益受损 对另一方信任缺失
2016年，湖北仙桃市发生反对垃圾焚烧邻避事件，因处理不力，湖北仙桃市委书记被免职。事件之后，作者曾进行过特别关注：综合媒体报道和网络论坛的讨论，仙桃邻避事件发生主要因为两点原因：一是项目选址工作的信息不透明、不公开，与民众的沟通不到位，在项目发布选址信息时，很多民众并不知道有这件事情，导致群情激愤；二是很多参与民众认为垃圾焚烧项目未来不光处理仙桃的垃圾，还有可能处理天门、潜江的垃圾，相当于项目周边及仙桃的民众承担了损失，但周边的人却享受了幸福，对于项目周边及仙桃的民众来说，很不公平。（具体可见：不要让“邻避”成为借口---仙桃项目引发的思考）
《中国环境报》2014年的一篇报道中，经历了广州花都垃圾焚烧厂项目邻避事件的北京大学环境学院教授刘阳生认为，花都案例中，公众反对声音之所以强烈，“一方面，源于精英决策的模式，公众无法直接参与到包括选址、技术选型等项目的具体工作中，造成项目公开时公众因信息不对称产生不信任感。另一方面，周边的广州李坑垃圾焚烧厂在开始运营时确实存在问题，也加剧了大家对垃圾焚烧的负面印象。”更突出的问题是，政府各部门之间也常出现因缺乏有效沟通协调导致口径难统一、自相矛盾的问题。“一边花都区在推进公众参与项目环评，一边却是广州市城管局公示具体开工日程，导致政府公信力受到质疑。”
这两个案例是中国邻避事件的缩影，也基本道出了邻避问题的症结：担心自己的利益受损，是邻避的根本原因。而引发邻避的，却主要是因为信息不公开导致民众对政府不信任。一旦信任出现问题，很多时候，说得对与错已经不再重要，重要的是民众已经从内心里认定了政府或者企业所说的“不足为信”。
垃圾焚烧之所以让人嫌恶，更多的是因为其燃烧过程中排放二噁英。在之前的邻避事件和诸多报道中，二噁英被称为“一级致癌物”，毒性是氰化钾的数千倍，从而引发社会广泛关注。
但在很多环境专家和垃圾焚烧专业人士看来，事情并非如此。
根据他们的介绍，二噁英是各种工业生产的副产物。现实中，二噁英的含量很少。木材防腐和防止血吸虫使用氯酚类造成的蒸发、焚烧工业的排放、落叶剂的使用、杀虫剂的制备、纸张的漂白和汽车尾气的排放等是环境中二噁英的主要来源。垃圾焚烧只是二噁英众多排放源中的一个，而且所占整体的排放比并不大。
在垃圾焚烧发展初期，燃烧控制和烟气净化系统不尽完善，使得垃圾焚烧过程中的二噁英排放不可控。在2004年，也即国内垃圾焚烧的初期，技术不够成熟，燃烧控制和烟气净化系统不尽完善的情况下，我国二噁英总排放量是6332gTEQ，其中垃圾焚烧排放的二噁英占整体排放4.4%的比例。2008年全国二噁英排放量约为6kg，垃圾焚烧所占比例约为2.5%。
随着国内垃圾焚烧技术的发展，标准提升和监管趋严，现代化的大型垃圾焚烧厂反而成为二噁英的消减器。比如欧盟、美国以及日本，经过十几、二十多年的发展，垃圾焚烧产生的二噁英相比之前最少降低了98%。特比是相比卫生填埋和堆肥方式，专业垃圾焚烧，产生的二噁英也是几种方式里最少的。在排放方面，我国垃圾焚烧二噁英控制执行的是世界上最严格的欧盟标准0.1ng-TEQ/Nm³。早在2012年，住建部专家曾对全国100多家垃圾焚烧厂的调查显示，90%焚烧线二噁英的排放浓度能够达到欧盟的排放标准。
“从技术的角度，现有的处理工艺完全可以将垃圾焚烧产生的有害物质控制在达标排放的范围之内”，也几乎已经成为行业共识。
但这个共识的前提是运营垃圾焚烧厂的企业要有较强的管理水平。如果监管不严，企业运营管理不力，技术可以实现达标排放并不等于现实就是达标排放。
中国绿发会2020年5月曾发布专题文章，希望生态环境部履行法定职责如实向社会公布2008年至2019年垃圾焚烧厂数据。文章中称，二噁英排放数据长期得不到正常披露，加剧了人们的担忧。监管不到位、信息不公开是造成矛盾不断扩大的原因。国内垃圾焚烧不仅烟气等排放数据难以置信，而且排放总量信息也极度缺失，只能从学术文献信息进行数据分析，生态环境部垃圾焚烧污染信息平台迟迟不能对社会公众开放。
2017年，环保部组织在垃圾焚烧发电行业开展“装、树、联”工作(所谓“装、树、联”，就是所有垃圾焚烧企业都要安装污染源监控设备，实时监测污染物的排放情况；都要在显著位置设立显示屏，将污染排放数据实时公开；企业的自动监控系统都要与环保部门联网)。以进一步明确企业责任，倒逼企业全面提升环境管理整体水平，便于群众及时获取企业排污信息，化解抵触情绪和恐慌心理，增进“政企民”之间的互信。
绿发会的文章认为，生态环境部“装树联”避重就轻，回避垃圾焚烧二噁英和重金属污染数据。控制目录只涉及烟尘、二氧化硫、氮氧化物、氯化氢和一氧化碳五项常规污染物，不涉及污染控制的关键核心问题二噁英以及重金属。
在这样的情况下，建立民众信任，或许就只能是一个梦想。而基于不信任的邻避事件，自然也就难以避免。
从上面案例及描述也可以看出，运营特别是排放数据不公开，是导致民众不信任的重要原因，而在很多邻避事件中，政府的武断决策以及“瞒天过海”才是引发矛盾的导火索。
嘉道数据曾就仙桃事件专门做过舆情分析，分析显示，有24%的受调查者对垃圾焚烧持支持态度，有23%的人是基于环保设施的环境污染考虑，另有22%参与调查的网民主要质疑过程不公开、缺乏社会参与，有近31%的人主要不满对群众的诉求采取强硬措施。
而在仙桃事件的网友留言中，也可以看到，触发事件的直接原因就是政府对垃圾焚烧项目的选址“事前秘而不宣”，或者进行形式主义的公示，周边民众大多不知情，等到大家知道时，选址已经公布，继而引发邻避。
更需要指出的是，仙桃邻避事件中，除了垃圾厂址周边的民众外，也有很多没有直接利益关系的市民参与了活动，他们的主要动因就是为了表达对决策形式和处理方式的不满，希望借此促进更多的信息公开，并推动民众参与制度、政府沟通和环境治理制度进一步完善。
山东大学政治学与公共管理学院教授、博士生导师王佃利认为，在邻避事件中，多数地方政府基于管控思维，往往将邻避现视作影响地方发展和社会稳定的负面事件，将其视为阻碍地方政府职能履行、破坏政府公众形象的“负能量”，以封闭式的决策过程推进邻避设施建设，以教育、劝说、通知等单向的信息传递作为沟通的主要手段。当面对居民大规模集中反对时，他们才被动地采用协商、听证等方式同公众对话，或者采取行政手段，这种方式会收获一时效果，但大多数时间则会引发更大的民意反弹，导致事件升级。
作者之前的专题文章特别提到，解决邻避事件的根本途径就是取得民众的理解、信任和支持。
对于政府来说，需要改变对邻避事件的固化管控性思维，要真正从人民的利益出发，为人民做好服务。要理解民众的邻避心理及其合理性，不要将民众视为“不可开化，只为利益”的“小市民”，也不要将邻避运动视为洪水猛兽。反而要顺势而为，把垃圾焚烧项目选址作为促进民众参与和社会发展的契机，主动进行信息公开，与民众深入沟通，促进互信。
从项目的角度，行业中也有很多案例值得参考和借鉴。
2005年，南海固废处理环保产业园的垃圾焚烧发电厂由于运营不佳，遭遇周围居民集中投诉集，进入了环保部的“黑名单”，场内所有设备被贴上封条，技术选型遭到业内一致否定。周边社区对这个项目、甚至对政府的信任已经完全消磨殆尽，双方不具备任何对话的基础。作为南海区最大的环保企业，南海发展临危领命，接手了该项目。
当时南海发展做了个发展蓝图，希望可以邀约周边居民，和大家说下要建一个新厂来替代旧厂的事情，但15 个村委会、5所大学，最终却一个人也没约到。
面对此情此景，南海发展决定从居民诉求开始做起——既然民众不满意、不信任，那就通过升级改造和精细管理提升项目品质，表达为保障居民健康的决心，降低居民的疑虑，赢取大家的信任。
在经济十分紧张的情况下，他们从臭气、污水处理、烟气排放等方面入手，在两年内将项目所有的可见污染进行改善、消除，项目运营情况大为改观。
同时他们给周边居民发了监督卡，请大家一起参与项目管理，总经理甚至把自己的手机号告诉居民：24 小时有效，发现问题就直接给自己打电话投诉。
经过一段时间的管理，项目公司与社区的关系终于得以缓和，居民也逐渐对项目有了更多信任。
有了这样的对话基础，当项目后续扩建一个日处理量1500吨的新厂时，听证、环评等环节都进展顺利，也得到了周边居民的认可。而在居民的期许和监督下，项目的运营管理也达到了更加细致、严格的效果。
后来，项目及企业负责人曾深入分享过她对于当年处理邻避问题的经验。在她看来，“共生”是一个关键词，也是未来产业发展的方向。她认为，过去十年，固废行业属于粗放型的发展，只关注企业利益的一些发展，然而在新的形势下，要从原来的邻避逐渐要发展到邻利。要做到产业、资本和社区共生。
当垃圾焚烧项目建成之后，如何取信于民，台湾的八里垃圾焚烧厂提供了另一个范本。（具体可见：邻避项目变身邻利标杆！台湾八里垃圾焚烧厂是如何做的？）
据悉，八里厂在运营过程中，和周边居民形成共享型利益关系。比如它们建立了独特的回馈金制度，回馈金由企业和政府共同出资，主要用于全民之健康保险、医疗保健、文教事业，以及环境监测等公共服务。同时还建立了“敦亲睦邻”基金，以实现项目监管用及对居民的环境教育;在生活方面，项目建成了温水游泳池、环保小木屋、环保梦工厂、鱼菜共生、有机示范农园、原生植物园区等社区共享设施。其中最具创意的是，八里厂还将一楼大厅免费提供给附近民众举办喜宴，以让厂区与周边居民一生的美好记忆相关联。目前，八里厂已经成为区域里的旅游景点和社会活动场所。八里厂招工，也优先考虑周边村民或他们的子女。
同时在厂区运营方面，八里厂重点解决臭味问题。在信息公开方面，及时传送连续烟气监测排放数据供政府及民众随时监督，设置“民众协助监督委员会”，让民众共同参与监督焚化厂的营运，并委托第三方公证公司进行定期检测等等，用这些措施让民众真切看到厂子的运营质量，消除民众的误解，让大家放心。
这些措施，不但让八里厂取得了周边民众的信任，也成为了周边居民美好生活的一部分，真正实现了行业人士希望的从“邻避”变成“邻利”。
结合分析和案例，我们不难看出，在邻避事件中，反对只是居民维护自己利益的手段而不是目标，而引发邻避的更多的是政府在信息封闭下的武断决策。邻避事件中，也不是所有的反对者都不同意垃圾焚烧，大家更关心的是焚烧质量可控、运营及排放信息透明、公众可以真正参与，在此基础上，对于周边居民，要有合理的生态补偿或者利益回馈。
国内外的许多经验证明，生态补偿能否及时到位，往往是解决邻避现象的关键所在。前面仙桃事件里也可以发现，“周边居民受苦，其他人享好处”的不公平心里也是邻避产生的重要原因。在台湾工业化高峰期，邻避运动也曾一度此起彼伏。随着当地如八里厂一样的项目做法，加大了生态补偿的力度，同时进一步严格了环评的程序，台湾的邻避现象后来也就很少见了。
当然，生态补偿的前提是，建设环境污染性公共基础设施所带来的总体收益，要大于对环境的影响。这种收益既包括经济上的，更包括生态上的。对于政府来说，生态补充可能会增加项目建设资金，但这也要求政府不能只算经济账，也要算生态账和总体账。
如《南方日报》曾报道的广东潮南垃圾焚烧发电项目和陆丰甲湖湾火电项目在实施过程中，就按照“谁受益、谁付费，谁受损、谁受偿”的原则，通过建立生态补偿和利益共享机制，促使村民对邻避项目的基本态度发生根本转变。
根据报道，潮南区在与民众充分沟通协商的过程中，提出了征地补偿、提供社会保障等一揽子计划。项目运营期每年帮助村民缴纳医保、城乡居民社保及解决生活福利，坚持利益共享，按人口每年给予固定的补偿，并扶持当地发展，投入上千万元帮助项目所在地解决修建道路、修筑桥梁、建设校舍等基础设施和公共福利项目等。
通过生态补偿，企业出让一定的预期经营收益，政府提供更加完善的公共服务，居民得到补偿的同时也感受到了基础设施的改善，达成了一种新的利益平衡，实现了三方共赢。
前文提到的仙桃案例，据媒体报道，在项目停建后，2016年11月仙桃市委市政府组织19批群众共2100人次，分别考察国内先进的固废处理环保产业园、垃圾焚烧发电项目，让大家通过现场亲自感受垃圾焚烧项目的情况。同时组织87个工作组，动员万余名党员干部，走进居民楼、学校、企业等，开展多种形式的宣传活动——开宣传会、放宣传片、发宣传册、送公开信、填调查表等，与民众零距离沟通，答疑解惑。
在项目本身方面，优化升级垃圾焚烧炉和烟气净化设备，使主要烟气排放指标优于国家标准，部分关键指标优于欧盟标准，其中人们最为关注的二噁英排放标准每立方米0.05-0.01纳克，远低于国家和欧盟规定的每立方米0.1纳克的标准;项目业态上，以垃圾焚烧发电厂为中心，建设集生活垃圾、建筑垃圾、污泥、污水处理等于一体的循环经济产业园。同时依托产业园建设，打造环保科技馆、环保教育基地、科普教育基地、市民教育基地，同时周边6个村全部纳入美丽乡村建设工程，带动了路桥基础设施建设和旅游、生态种养产业发展，让群众从项目建设中实实在在获益。
在信息公开和社会监督方面，垃圾焚烧发电厂每天的排放指标等核心数据，都实时在显要位置公布，并与环保部门联网。向社会公开选聘200名义务监督员，对项目建设、运营、管理进行全面跟踪监督。
一套动作下来，项目最终得到周边民众的认可，并于第二年4月在原址重建。
综合这些案例，我们或可以说，邻避并不如一些政府管理者和企业经营者想象的那么可怕，也不是垃圾焚烧难以避免的宿命。
对于政府和垃圾焚烧企业来说，只有在真正理解民众问题诉求的基础上，从民众利益出发，公开决策，认真沟通，提升质量，积极补偿，邻避可能不再是“洪水猛兽”，不是“必然而然”，或许会成为政、企、民共建污染防治设施的新起点。让我们期待这一天。
参考文章：
不要让“邻避”成为借口!仙桃项目引发的思考，谷哥说点啥，2016-10-17
“邻避”中政府行为的思考，世界环境，2019年第一期
垃圾焚烧二十年：资本狂飙与后垃圾分类时代，中国固废网，2020-08-08
金铎：仁者无敌，中国固废网，2015-12-11
关于生态环境部履行法定职责如实向社会公布2008年至2019年垃圾焚烧厂数据公开，中国绿发会，2020-05-07
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