关于民事再审审查程序若干问题的思考（上）｜法官说

注：文/冯波，山东省高级人民法院法官。本文原载于《山东法官培训学院学报》2021年第2期，已取得作者及原载刊物转载授权。

栏目主持人夏伟、黄伟按：随着民事案件一审管辖权的下移，高级人民法院再审职能越发突出。法院对“发挥审判监督功能”与“维持生效裁判稳定”的权衡，会直接影响再审审查程序的结果，在实践中亦不乏争议。本文从再审和再审审查程序的区别、审查主体、形式要件审查、实质要件审查及裁判方式几个方面，相对全面地梳理了再审审查程序中的现实问题，并进一步就法院如何高质量履行再审职责提出了有益建议。文章较长，分上下篇刊登，上篇介绍民事再审程序和再审审查程序。

内容摘要：再审审查是启动再审程序的首要关口，对当事人申请再审案件的审查是再审审查工作的重中之重。与再审程序相比较，再审审查程序具有过程上的阶段性、效果上的过滤性、性质上的非诉讼性特征，这些特征的识别关系到如何判断当事人在审查程序中享有的权利。对当事人申请再审案件的审查，既要依据法律做好对实质要件即再审事由要件的审查，也要分析研究非再审事由要件，包括再审申请书、主体、期限、对象、程序、管辖等形式要件，只有统筹做好形式要件和事由要件的审查，才能切实提高审查质效，增加民众对民事再审工作的获得感。

 本文共计7,921字，建议阅读时间14分钟

引　言

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”“完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议，实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。”2015年以来，为贯彻落实决定精神，合理定位四级法院民事审判职能，最高人民法院先后发布四个通知（法发〔2015〕7号、法发〔2018〕13号、法发〔2019〕14号、法发〔2020〕36号），对高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件的标准进行调整。调整后，高级人民法院管辖诉讼标的额50亿元人民币以上（包含本数）或者其他在本辖区有重大影响的第一审民事案件，除西藏自治区各中级人民法院管辖标的额500万元以上的民事案件外，其他省、自治区、直辖市中级人民法院管辖一审民事案件的标的额均在1000万元以上。目前北京、上海、江苏、浙江、广东、河北、河南、湖南等8个省市的中级人民法院管辖一审民事案件的标的额在1亿元以上。随着民事案件一审管辖权的下移，按照现行《民事诉讼法》申请再审管辖“上提一级”的规定，高级人民法院再审职能越发突出。2019年，山东省法院受理民事申请再审审查案件19294件，同比上升42.3%，其中省高级人民法院受理11771件，同比上升60.2%，收案占比由54.2%升至61%。省高级人民法院能否高质量履行再审职责，关系法定诉讼机制的顺畅运转，关系依法纠错，维护当事人合法权益的再审功能的有效发挥，更关系到社会和谐稳定。

一、民事再审程序和再审审查程序

（一）民事再审程序概述

人民法院在诉讼中查明事实、适用法律，依法维护和救济当事人的合法权益是一项重要的认识活动，须以认识的基本规律为遵循。毛泽东同志在《实践论》中指出：“一般地说来，不论在变革自然或变革社会的实践中，人们原定的思想、理论、计划、方案，毫无改变地实现出来的事，是很少的。这是因为从事变革现实的人们，常常受着许多的限制，不但常常受着科学条件和技术条件的限制，而且也受着客观过程的发展及其表现程度的限制（客观过程的方面及本质尚未充分暴露）。在这种情形之下，由于实践中发现前所未料的情况，因而部分地改变思想、理论、计划、方案的事是常有的，全部地改变的事也是有的。即是说，原定的思想、理论、计划、方案，部分地或全部地不合于实际，部分错了或全部错了的事，都是有的。许多时候反复失败过多次，才能纠正错误的认识，才能达到达于和客观过程的规律性相符合，因而才能够变主观的东西为客观的东西，即在实践中得到预想的结果。”为使裁判结论与实际相符，与法律相合，尽可能减少裁判错误，我国以及大陆法系的代表国家法国、日本等都采取了在普通诉讼程序中设置上诉程序，在普通诉讼程序外规定再审程序的办法。二者虽同为纠错程序，但再审程序是独立于普通诉讼程序之外的程序，是为了确保裁判公正，对已经发生法律效力的判决、裁定、调解书再次进行审理的特殊救济程序。再审程序在我国《民事诉讼法》中被称为审判监督程序。《民事诉讼法》自1982年试行，1991年制定，历经2007年、2012年、2017年三次修正，审判监督程序的称谓从未发生变化，之所以在《民事诉讼法》的试行和制定时使用审判监督程序的称谓，从立法原意上是认为这个程序具有较强行政职权主义色彩，“最初不是考虑给当事人使用的”[1]。随着《民事诉讼法》对当事人申请再审权的认可以及对申请再审进行近权化改造，审判监督程序的内涵已经被极大丰富。

（二）启动民事再审程序的路径

经过2012年修改《民事诉讼法》，我国基本确定了有限再审制度，即当事人向人民法院申请再审先行，检察机关法律监督断后，人民法院依职权再审为补充，明确了民事案件启动再审的三条路径以及三条路径的顺位衔接。首先，当事人申请再审。当事人申请再审有其特定含义，是当事人认为已经生效的民事裁判有错误，在民事诉讼法规定的再审期限内向人民法院申请再审，寻求纠正错误裁判的诉讼活动。当事人作为民事诉讼的主体，如若原审裁判有误，便是最直接的受害者，也是启动再审程序最积极的行动者，事实上另外两条启动再审程序的路径即检察机关抗诉和人民法院依职权再审，绝大多数是以当事人申诉为线索的，而不是检察机关和人民法院依职权主动发现的。申请再审这种表述在1991年《民事诉讼法》中就已经出现，在1982年《民事诉讼法》（试行）中与此相对应的表述是申诉，实际是宪法赋予公民的申诉权在民事诉讼程序中的实现方式。1991年《民事诉讼法》虽然赋予了当事人申请再审的权利，但这种权利如何行使，申请人与被申请人的权利义务如何分配、人民法院在程序上应怎样回应当事人的申请，法律未作明确规定。这种程序的不完善一定程度上导致了人民法院对审判监督程序重视程度不足、配置力量不够，以消极态度应对申请再审的情况比较普遍，如此以来经过长时间矛盾累积形成了社会反响强烈的“申诉难”，这也成为2007年《民事诉讼法》修改的重要原因之一。没有救济就没有权利，2007年《民事诉讼法》修改的重要贡献之一便是对当事人申请再审进行诉权化改造，明确了当事人行使申请再审权的条件、程序、法律后果，此后当事人申请再审真正成为启动民事再审程序的主渠道。因案外人申请再审的程序与当事人申请再审的程序完全一致，实务中一般将案外人申请再审归为当事人申请再审的序列一并讨论。其次，检察机关抗诉再审。民事抗诉制度源于前苏联的审判监督理念。列宁认为：“我们不承认任何‘私人’的东西，在我们看来，经济领域中的一切都属于公法范围，而不是什么‘私人’的东西⋯⋯由此，必须扩大国家对‘私法’关系的干预，扩大国家废除‘私人’契约的权力，不是把罗马法典，而是把我们革命的法律意识运用到‘民事法律关系’上去。”[2]随着经济社会的不断发展，公众私权意识普遍增强，对检察机关作为公权力机关应否介入私权性质的民事纠纷、检察机关支持一方当事人申诉是否会打破当事人之间的诉讼平衡存在较大争论，但在宪法明确赋予检察机关法律监督权的情况下，检察机关就民事诉讼行使抗诉权符合其宪法地位。2012年《民事诉讼法》修改时将再审检察建议与抗诉并列规定为检察机关监督民事诉讼的方式，但再审检察建议的提出有较为严苛的程序规定，且再审检察建议并不能直接导致案件再审，需要人民法院按照依职权再审的方式组成合议庭进行审查，实务中应用较少。最后，人民法院依职权再审。人民法院依职权再审在法理上广受诟病，既不符合诉审分离的程序原理，也违反了当事人处分原则，《民事诉讼法》修改时亦有废除这项制度的声音，“但人大法工委研究认为，多一条纠正错案的途径有利于进一步实现司法公正，况且在特殊情形下，如国家外交对等因素等，有法条依据就会有支撑，立法机关基于上述理由而未采纳废除的意见。”[3]而且现代民事纠纷既包括私益性纠纷也包括公益性纠纷，在涉及公益性纠纷时，部分案件并不排斥法院的职权干预，这也为人民法院依职权再审预留了合理空间。人民法院依职权再审主要有两种行使方式，一种是上级法院依据其监督权对下级法院的生效裁判、调解书裁定再审，一种是各级法院院长对本院已经发生法律效力的裁判、调解书发现错误后，提交本院审判委员会讨论决定。

（三）再审审查程序的主要特征

有几条启动民事再审程序的路径，就对应着几种审查程序。但本文主要聚焦于当事人申请再审案件的审查，原因如下：首先，依据《民事诉讼法》第211条的规定，检察机关提出民事抗诉引起的当然法律后果是，法院对检察机关抗诉的案件裁定再审，至于检察机关抗诉理由是否成立，是在再审审理中解决的问题，所以对检察机关抗诉案件法院仅依据《民事诉讼法》司法解释第417条的规定对是否符合立案受理要件进行形式审查，并无实质审查的程序。其次，人民法院依职权再审在理想状态下是备而不用的设计，不论从《民事诉讼法》还是其司法解释看，均无对依职权再审程序进行完善的意愿，故暂无特别研究之必要。再次，当事人申请再审是启动再审程序的主渠道，程序规定比较完备，是再审司法实践的主战场，也是检验相关规定合理性的主阵地，有研究的现实需要。最后，对当事人申请再审进行审查，既是再审程序的第一道关口，也是三条再审路径的第一道关口，把好这道防线，将符合再审事由的案件导入再审程序，可以弱化其他颇具争议的再审路径，也能够树立起法院的再审权威，使有限再审制度进一步稳固。

再审审查程序之于再审程序具有阶段性特征。对于再审之诉的程序结构，有“一阶构说”“二阶构说”“三阶构说”，“一阶构说”将整个再审视为一个程序，没有阶段的划分；“二阶构说”将再审程序划分为对再审事由的审查和对原诉的再审审理；“三阶构说”是在“二阶构说”的基础上将对当事人再审申请的立案审查确定为一个独立的阶段。目前通说为“三阶构说”，这种观点符合现行《民事诉讼法》的规定。实质上，“二阶构说”和“三阶构说”并无实质差别，立案审查既存在于再审审查阶段，也存在于再审审理阶段，区别在于前者的审查要件《民事诉讼法》规定得较为详细，而因两阶段前后相继，再审审理前的立案审查缺少理论上独立研究的必要性，但不能因此否认再审审理前存在立案审查的事实。在宏观意义上，一个完整的再审之诉，主要由再审审查程序和再审审理程序组成，再审审理程序虽然是唯一的，但审查程序未必具有唯一性。因此，有必要将审查程序置于每条启动再审路径中进行具体考察，从而呈现再审审查程序阶段性特征在具体路径下可能存在的不同法律意义。《民事诉讼法》第45条规定，在一个审判程序中参与过本案审判工作的工作人员，不得再参与该案其他程序的审判。那么，对于上一级人民法院裁定提审或本级人民法院裁定再审的案件，审查合议庭的法官能否继续审理该案呢？对于检察机关抗诉的案件，原作出驳回再审申请裁定的合议庭成员能否参加该案的审理呢？笔者认为，不能将再审审查程序的阶段性特征绝对化，如一概拒绝当事人对作出原驳回裁定合议庭成员的回避申请，有悖于普通民众的法感情。每一条启动再审的路径都具有独立性，在同一路径上，如审查法院和审理法院一致，在已经裁定再审的情况下，之于该路径而言的再审之诉并未完结，只要审查程序中的合议庭成员不具备其他回避事由，可以在审理阶段继续审理该案；如果审查合议庭驳回了当事人再审申请，之于该条再审路径，程序已经完结，案件并无进入再审审理阶段的可能，可以视为该路径对应的程序完结。此后，若通过其他路径启动再审程序，比如检察机关提出抗诉，原作出驳回再审申请裁定的审查合议庭成员应适用《民事诉讼法》第45条的规定主动回避。

再审审查程序是启动再审审理的过滤器。我国对民事再审申请的诉权化改造或者说重构再审之诉的努力，在于解决“申诉难”问题，畅通再审救济途径，并无鼓励当事人申请再审之意。再审审查程序既要发挥发现符合法定再审事由案件的功能，也要发挥好维护生效裁判权威的功能，把不应启动再审程序的案件挡在再审程序之外，切实维护生效裁判的稳定性。人民法院对当事人再审申请的立案审查和立案审理是两个不同的概念，只有经审查裁定再审的案件才能进入下步审理程序。多年来，当事人申请再审案件数量一直处于高位，一个重要原因是存在当事人对申请再审权的滥用现象。所谓当事人滥用诉权或滥用诉讼是指当事人违背权利目的而行使权利，以达到拖延诉讼或者给他人造成损害等非法目的。[4]我国并无针对滥用诉权的侵权赔偿之诉，当下对《诉讼费用交纳办法》予以修订，建立当事人申请再审预收费制度是遏制申请再审权滥用的必要手段，对此实务界已有共识。值得继续研究的是，申请再审预收费的退还条件如何设定，一种观点认为人民法院针对当事人的再审申请作出再审裁定即具备了退还预收费的条件，另一种观点认为须待案件经再审审理作出结论性裁判意见时根据再审裁判结果决定预收费用是否退还。笔者同意后一种观点，这种观点也有利于解决民事抗诉案件、依职权再审案件在当事人申请再审环节所预收费用的最终处理问题。

再审审查程序不是完整的民事争讼程序。一个完整的民事诉讼程序一般需要具备三个要件，起诉要件、诉讼要件和实体要件。[5]起诉要件主要是程序性要件，比如诉讼费的交纳、提交法律规定的诉状等；诉讼要件通常包括对当事人主体适格性、当事人是否具有诉的利益、诉争是否属于法院主管范围、是否构成重复诉讼等方面的审查；实体要件是适用实体法律对本诉的诉讼标的及相应诉讼请求作出裁判。而经过再审审查程序，法院只能作出裁定，无权作出判决，不对生效裁判确定的权利义务作出实质性改变，所以再审审查程序不具备诉讼的实体要件，不是完整的诉讼程序，在再审审查阶段《民事诉讼法》亦无开庭的规定，这是与再审审理截然不同的。既然如此，当事人在原审中的诉讼权利就无法完全复制到申请再审中。比如，有的当事人没有依据《民事诉讼法》第200条第5项事由“对审理案件需要的主要证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的”申请再审，而是在申请再审时同时申请法院依职权调取证据，对此最高人民法院在审查（2015）民申字第2973号案件时认为：“人民法院在再审审查阶段仅应对当事人提交的证据及理由进行审查，不应代替当事人调查收集证据，因此对该申请不予准许。”笔者基本认同该意见，由于再审审查程序并非完整的诉讼程序，当事人在该阶段不享有普通诉讼程序规定的所有诉讼权利，但是如果当事人在审查阶段提出明确证据线索，案件有可能损及国家利益、社会公众利益的，应作为例外情况作出处理。需要进一步指出的是，对原裁判裁定再审的，不宜一概中止执行，除《民事诉讼法》规定的追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用、劳动报酬等案件可以不中止执行外，如申请人在原审中的部分给付请求已获得支持，其申请再审系因原审对其诉讼请求保护不全面、不周延的，人民法院经审查认为其主张的再审事由成立的，亦可不中止原判决执行，否则不利于对权利人的保护。

二、民事再审审查的主体

（一）“申请再审管辖上提一级”的问题

“申请再审管辖上提一级”是2007年《民事诉讼法》修改的一大亮点，之所以作出这一修改，有两个原因，一是1991年《民事诉讼法》规定当事人既可以向原审人民法院申请再审，也可以向上一级人民法院申请再审，这一规定导致实践中多头申诉、重复审查的情况比较多；二是为了消除当事人担心原审法院不能自行纠错的疑虑。但是修法后，大量案件涌向上一级法院，既给社会稳定带来了隐患，也引起了各界对再审审查质量的担忧。对此，从最高人民法院到中级人民法院，纷纷成立立案二庭、再审立案庭等承担再审审查职能的内设机构以作出应对。出于减轻上级法院审查压力的考量，2012年《民事诉讼法》规定当事人双方为公民的案件、一方当事人人数众多的案件，当事人可以选择向原审人民法院申请再审，但是因该项选择权由当事人享有，故效果并不明显。笔者认为，“申请再审管辖上提一级”的原则在一定时期内仍有坚持必要，可以在此基础上进一步调整优化。首先，应当明确特定类型的案件，当事人原则上只能向原审法院申请再审，对《民事诉讼法》中当事人的选择申请再审法院的权利进行规制。其次，对特定类型案件种类进行拓展。可以将当事人双方均为公民的案件拓展为当事人双方为自然人的案件。对于涉外民商事案件的管辖最高人民法院已经通过《关于明确第一审涉外民商事案件级别管辖标准以及归口办理有关问题的通知》（法〔2017〕359号）《关于涉外民商事案件诉讼管辖若干问题的规定》（法释〔2002〕5号）予以规范，通过管辖方面的特殊规定对外国人、无国籍人、港澳台居民的程序利益予以周到保障，故无在申请再审时予以特殊保障的必要；对于当事人一方人数众多的案件可以在保留现行规定的基础上将十件以上诉讼标的为同一种类的群体性案件予以纳入，尽最大可能把群体性纠纷解决在当地；适用小额程序，一审适用简易程序或作出不予受理、驳回起诉裁定后上诉，二审依照《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》第18条由法官一人独任审判的案件，其共同特点都是适用独任制进行审理，对于此类案件由原审法院组成合议庭进行审查审理，可以确保案件质量，亦可纳入当事人向原审人民法院申请的范围；调解结案的案件未经过原审法院裁判，对调解书申请再审，可以由原审法院进行审查。最后，对上述情形的原则适用可作两项排除，其一，生效裁判是经原审法院审判委员会讨论作出的；其二，当事人有正当理由认为原审法院不宜进行再审审查，上一级法院经审查许可的。

（二）最高人民法院与省高级人民法院再审审查的职能分工

目前，最高人民法院和省高级人民法院是再审审查的主力军，鉴于最高人民法院职能应进一步通过出台司法解释、发布指导性案例等方式强化统一法律适用职能，有观点认为，原则上省高级人民法院终审的民事案件，除经审判委员会研究决定的以外，当事人申请再审只能向省高级人民法院提出；存在明显违背立法原意、适用法律导致权利义务明显失衡等法律适用错误情形的，可以向最高人民法院申请再审。笔者对这种观点不持异议，问题在于如此分工能否有利于提高审查质量。当前再审审查工作中比较突出，广为法院系统内部和社会诟病的问题是“类案不同裁”，裁判标准不统一问题。同一类型案件裁判观点相异但败诉当事人均申请再审的，在所涉事实无实质性争议的情况下，按照正常逻辑，其中一件应该启动再审程序，但结果却均被驳回，形成了“这样判也对，那样也不错”，无明确裁判标准的尴尬局面。法院不能因无裁判标准而拒绝裁判，解决这个问题，应当是自上而下的，最高人民法院通过审查审理案件，形成统一裁判意见，有利于增强对下指导的时效性。当前裁判观点存在分歧的案件不在少数，一部分体现在最高人民法院的裁判文书中，比如：对于股权代持情形下能否排除强制执行的问题，《最高人民法院关于印发〈全国法院民商事审判工作会议纪要〉的通知》（法〔2019〕254号）指出，外观主义是为保护交易安全设置的例外规定，一般适用于因合理信赖权利外观或意思表示外观的交易行为。实际权利人与名义权利人的关系，应注重财产的实质归属，而不单纯地取决于公示外观。而（2020）最高法民终844号民事判决认为，公司的工商登记对社会具有公示公信效力，善意第三人有权信赖公司登记机关的登记文件，工商登记表现的权利外观应作为认定股权权属的依据，不能以代持股关系排除人民法院强制执行行为。（2019）最高法民再46号民事判决认为，从实际出资人与名义股东之间的股份代持法律关系看，股份代持关系本质上是实际出资人和名义股东之间的债权债务关系，从合同相对性原则出发，代持协议仅在实际出资人和名义股东之间发生债权请求权的效力，对合同以外的第三人不产生效力。就外部关系而言，名义股东是其名义上所持股权的责任承担者，根据权利义务对等原则，在名义股东作为被执行人时，同样应当是登记在其名下股权的权利享有者，即登记在其名下的股权应当作为其责任财产对外承担责任。实际出资人的身份未经登记的，不能对抗公司或名义股东的债权人。还有一部分案件，最高人民法院一般不会在审理中遇到，但各省裁判观点明显不统一，应建立相关制度报请最高人民法院提级审查，比如增加实习期内驾驶相关车辆发生交通事故的保险理赔、集体经济组织成员资格争议是否受理等等。另外，《民事诉讼法》第198条第1款规定，各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。在省高级人民法院对本院终审案件进行审查，发现当事人的再审申请事由符合《民事诉讼法》第200条规定情形时，是否须参照198条第1款的规定提请审判委员会讨论决定，还值得深入研究。笔者的初步建议是，该类情况不宜一刀切，可以原裁判作出是否征询院内主审法官会议意见为基本前提，并考虑是否存在新证据、据以作出原裁判的法律文书被撤销或变更等事由，综合确定。

注释：

[1]孙祥壮：《民事再审程序原理精要与适用》，中国法制出版社2010年版，第28页。

[2]《列宁选集》（第4卷），“关于司法人民委员部在新经济政策条件下的任务”，人民出版社1995年版，第633-634页。

[3]孙祥壮：《民事再审程序：从立法意图到司法实践》，法律出版社2016年版，第34页。

[4]邵明：《现代民事之诉与争讼程序法理》，中国人民大学出版社2018年版，第46页。

[5]同上，第79页。

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