【律师视点】刘俊丽：农村污水处理PPP项目操作实务（上）

刘俊丽

德衡律师集团合伙人

长期以来，我国工业经济的迅猛发展等原因，导致我国很多地区水污染严重，环境隐患问题突出，水污染已经严重影响和损害到群众健康，不利于经济社会持续发展。因此水环境保护事关人民群众切身利益，是建设美丽中国美丽乡村的重要环节，关系着农村人民的幸福生活。

一、发展现状

我国城镇污水处理事业开始得比较早，1982年建成的天津市纪庄子污水处理厂是我国第一座大型城市污水处理厂。之后我国各地先后建成了4000多座城镇污水处理厂。相比较而言，我国农村生活污水的治理起步较晚，始于2006年“十一五”规划提出的新农村建设，主要以农村环境综合整治为载体。自此，我国农村生活污水治理事业伴随着我国新农村建设开始发展起来。然而农村污水治理由于投入大回报小等原因，对水务企业的吸引力偏弱，农村污水处理事业一直未能达到国家政策目标。

2015年开始，国家部委先后颁布了一系列以政府与社会资本合作（PPP）模式推进农村污水处理的方针政策，自此农村污水处理行动计划走上了快速路。截止2020年3月22日，财政部PPP中心项目管理库共有9458个项目，其中各类污水处理类PPP项目1068个（含城市污水处理，工业污水处理，农村污水处理等），在这其中农村污水处理项目有166个，占所有行业项目的1.76%。农村污水处理PPP项目虽然总量不多，但与其他类型的PPP项目相比，项目的运作和实施具有独特性。本文即结合财政部PPP项目库的项目公开信息，探讨农村污水处理PPP项目的操作实务。

二、政策支持

2015年4月，国务院印发《水污染防治行动计划》提出推进农业农村污染防治，加快农村环境综合整治。以县级行政区域为单元，实行农村污水处理统一规划、统一建设、统一管理，有条件的地区积极推进城镇污水处理设施和服务向农村延伸的政策计划。

2015年4月，财政部和环保部联合发布《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》，正式大规模推广用PPP模式推进水污染防治和水污染处理的行动计划。该实施意见提出，优化水资源综合开发途径，创新水环境综合治理模式。充分发挥市场机制作用，鼓励和引导社会资本参与水污染防治项目建设和运营。在推进PPP模式中，要坚持“存量为主、因地制宜和突出重点“三个原则。并对实施PPP项目的总体要求、健全回报机制、规范操作流程，以及组织实施和保障机制方面，提出了具体的要求。

2016年10月，住建部、发改委、财政部、国土资源部和央行发布《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》，具体提出了民间资本直接或间接投资污水处理行业的渠道，以及改善民间资本投资环境和给予价费财税政策优惠的指导意见。

2017年7月，财政部、住建部、农业部、环保部印发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》。提出污水处理项目的总体目标是，政府参与的新建污水、垃圾处理项目要全面实施PPP模式，并有序推进存量项目转型为PPP模式。尽快在该污水处理、垃圾处理领域内形成以社会资本为主，统一、规范、高效的PPP市场，推动相关环境公共产品和服务供给结构明显优化。

2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》，梯次推进农村生活污水治理，改善农村人居环境。

2018年9月，住建部和生态环境部联合印发了《关于加快制定地方农村生活污水处理排放标准的通知》，要求各地于2019年6月底前完成地方农村生活污水处理排放标准的修订，农村生活污水处理排放标准的制定要根据农村不同区位条件、村庄人口聚集程度、污水产生规模、排放去向和人居环境改善需求，按照分区分级、宽严相济、回用优先、注重实效、偏于管理的原则，分类确定控制指标和排放限值。

2019年4月，生态环境部发布了《农村生活污水处理设施水污染排放控制规范编制工作指南(试行)》，指出尾水排放标准因地制宜，可适当放宽;鼓励优先选择氮磷资源化与尾水利用技术。同月，住建部发布的《农村生活污水处理工程技术标准》 于2019年12月正式实施，标准中全面、系统地对设计水量和水质、污水收集系统、污水处理、配套设施、施工和验收、运行和维护等内容进行了规定。

三、投资方式

根据2016年10月住建部、发改委、财政部、国土资源部和央行发布的《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》，民间资本可以通过直接投资和间接投资的方式。

其中直接投资方式包括：

（1）采取独资、合资等方式直接投资城镇燃气、供热、垃圾处理设施建设和运营。

（2）采取合作、参股等方式参与供水、污水处理设施建设和经营。

（3）作为专业运营商，受托运营供水、燃气、供热、污水和垃圾处理设施。

（4）通过政府和社会资本合作（PPP）模式参与市政公用设施建设运营。

其中间接投资方式包括：

通过依法合规投资产业投资基金等方式，参与城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理设施建设和运营。

通过参与国有企业改制重组、股权认购等进入市政公用行业，政府可根据行业特点和不同地区实际，采取控股或委派公益董事等方法，保持必要的调控能力。

四、农村污水处理模式

(一)分户污水处理。单户或多户的污水进行就地处理的方式。即将一户或者是附近几户的生活污水分片收集之后，进行就地处理。一般采用小型的污水处理设备或者是化粪池、坑塘等自然处理模式进行处理。这种处理模式具有节省管网投资、操作管理简单、运用灵活等特点，适用于村庄分布比较分散、人口密度较低、地形较为复杂不宜铺设管网的地区。

(二)村庄集中污水处理。村庄或一定范围内的农户的污水经管网收集就近接入污水处理设施的处理方式。即将一个村庄或是相连的多个村庄的生活污水铺设污水管道进行集中收集，通过建设统一的污水处理设施或是污水处理站进行统一处理，一般采用常规的生物处理与生态处理组合的工艺。这种处理模式具有运行稳定、处理效率高、占地面积小等优点，适用于村庄分布密集、人口密度较大、污水排放量较大，经济条件较好的远离城镇的地区。

(三)纳入城镇污水管网。指位于城镇内及其周边的村庄的污水经污水支管收集后直接纳入城镇污水干管中，由城镇污水处理厂统一处理的方式。即村庄的生活污水经过污水管网收集之后排入附近的城镇污水处理厂进行处理。这种模式具有管理方便、投资省、见效快等优点，适用于城镇郊区的经济条件较好的村庄，或者距离污水处理厂、市政管网比较近的村庄。

五、运作模式

目前农村污水处理PPP项目，在实施方式方面，主要包括单体厂站项目，厂网一体化项目和水环境综合整治项目。在操作模式上，主要为新建项目用BOT（新建—运营-移交），存量项目用TOT（转让—运营—移交）、ROT（改建—运营—移交）或O&M（委托运营）的方式。

（一）农村新建污水处理BOT项目，如江苏省无锡市宜兴市农村污水治理PPP项目、北京市房山区农村污水治理工程（处理站一片区和二片区）项目、安徽省蚌埠市怀远县农村污水治理PPP项目、北京市门头沟区农村污水处理设施PPP项目等。

以北京市门头沟区农村污水处理设施PPP项目为例，项目总投资21，165万元，包括村庄污水处理站和风景区污水处理站两部分，共建设污水处理站130座，其中，村庄污水处理站105座（改造65座，新建40座），；17个风景区建设污水处理站16座（改造4座，新建12座），；9座部队内部处理站，污水处理站的建设主要分布于门头沟区清水镇、斋堂镇、雁翅镇、妙峰山镇、王平镇、潭柘寺镇、龙泉镇、永定镇（戒台寺）和大台街道办事处，共计8个乡镇和1个街道办事处。共涉及91个村庄、17个风景区、9个部队；东部片区涉及妙峰山、潭柘寺、永定镇、龙泉镇，ANNO处理工艺；中部片区涉及王平镇、大台办事处、雁翅镇、斋堂镇，改良型AAO+流动床滤池工艺；西部片区涉及清水镇、斋堂镇，rCAA污泥减量化处理工艺。

社会投资人在门头沟区独资成立项目公司，项目公司作为责任主体通过《PPP项目合同》获得本项目的特许经营权，拥有独家的权利运作本项目。社会资本职责：负责项目设施的设计、投资、建设、运营、维护和更新改造本项目，并通过获得污水处理服务费及运营服务费，弥补建设投资、运营维护费用；合作期25年，期满将项目设施完好、无偿移交给区水务局指定机构。

图1  新建污水处理BOT运作模式图

（二）农村污水处理项目TOT模式，如河北省衡水市武邑县城污水处理厂TOT项目、肃宁县污水处理厂 TOT 项目、辽宁铁岭市昌图县污水处理厂一期二期及滨湖新区污水处理厂TOT项目、惠安县农村生活污水治理工程PPP项目及崇山等三家污水处理厂（含配套管网）TOT项目、山东德州市平原县污水处理厂TOT项目等。

图2  TOT运作模式图

以惠安县农村生活污水治理工程PPP项目及崇山等三家污水处理厂（含配套管网）TOT项目为例，该项目纳入PPP项目投资范围的投资额为137879万元，通过公开招标方式选定社会资本方。社会资本方与县城镇供水与污水管网公司按90%：10%的股权比例合资成立项目公司，债务融资部分由项目公司进行融资，项目公司无法实现融资时，由中标社会资本负责融资。项目公司负责子项目一的新建内容污水收集管网、污水提升泵站、污水处理设施的运营维护工作及污泥处理及子项目一、子项目二已建三个污水处理厂（含设施设备）及配套管网（含泵站）的运营维护工作，惠安县人民政府授权惠安县市政公用事业管理局作为实施机构，子项目一政府方根据绩效考核结果支付服务费。子项目二政府方授予项目公司特许经营权，政府方根据污水处理量及绩效考核结果支付服务费。合作期【子项目一合作期为25年（其中建设期3年、运营期22年），子项目二合作期为25年】结束后项目公司将项目无偿移交给政府或其指定部门，项目采用TOT+BOT模式实施，因本项目为非经营性项目，回报机制为政府付费。

该项目的具体建设内容和运营内容包括：

子项目一：惠安县污水系统工程的主要内容由污水收集系统（主要包括各行政村内主管道、村内接户管铺设及污水提升泵站）和污水处理系统（包括分散式污水处理站、净岞污水处理站等污水处理设施的全部构建筑物及配套工程；含已建19座农村分散式生活污水处理设施）两部分组成。本项目新建污水收集管网686.974km（主要包括个行政村内主管道以及村内接户管铺设）及污水提升泵站39座（设计规模约为6900m3/d），新建污水处理设施251座（主要包括污水处理厂等污水处理设施的全部建筑物及配套工程），改造提升已建的19座农村分散式生活污水处理设施，总规模约1.735万m3/d（含19座农村分散式生活污水处理设施设计处理规模约为1059m3/d）。

子项目二：涉及包括崇山污水处理厂、惠西污水处理厂、惠东污水处理厂及配套管网的存量资产经营权转让，存量资产的原拥有单位将经营权有偿转让给项目公司，由项目公司负责三个污水处理厂及配套管网（含泵站）的运营维护工作。

— To Be Continued —

或许您还想看

【律师视点】刘俊丽：商业地产租赁合同纠纷中违约方的合同解除权

刘俊丽，德衡律师集团合伙人。现担任：德衡律师集团PPP专委会主任；北京市律师协会PPP法律研究会副主任；北京房地产经理人联盟法务专委会理事长；中国公益法律促进会专家律师；北京法院调解员等。擅长领域：房地产、建设工程、PPP、EMC、BT、公司法、合同法等。

案例业绩：（1）诉讼：中青实业与银川政府城市供热特许经营纠纷；新疆福运房地产与中信银行等金融借款合同纠纷案；上海金浦工程与郑州大学建设工程合同纠纷案；北京华凯永盛与解放军总医院田村宿舍楼建设工程合同纠纷；美尚投资公司与东方财智股票交易纠纷案；电影《富春山居图》著作权纠纷；小说《你好中东》著作权纠纷等。

（2）工程类业绩：邯郸冀南新区市政道路二环路及科创中心PPP项目；海南铁路混合所有制改革PPP项目；景泰县永泰川戈壁农业灌溉引水工程PPP项目、武昌生态文化长廊建设工程PPP项目、武汉新武金堤路南北段工程PPP项目、武汉江汉七桥工程PPP项目、两湖隧道工程（东湖段）PPP项目、泰国电信工程基础设施项目、黄孝河综合管廊及相关道路排水工程PPP项目等。

（3）合同能源管理（EMC）类业绩：太钢集团临汾钢铁项目；中石油内蒙古呼和浩特项目；中石化山西分公司项目，包头一机、二机集团、天津荣程联合钢铁集团；呼和浩特铁路局；西山煤电二期；太原煤气化二期；阳泉煤业集团；山西焦煤集团；神华集团北京中机能源环保公司；宣化钢铁炼钢转炉饱和蒸汽发电项目等。

主要论著：《实际施工人表见代理行为司法认定》；《EMCO的发展与风险管理》ö《借用资质实际施工人向发包人直接主张工程款的诉权研究》；《投资一带一路PPP项目的风险分析》；《执行异议之诉在建设工程领域的应用》；《论我国PPP项目的争议解决》；《实际施工人工程款是否属于破产债权》等。

联系方式

电话：[phone]

邮箱：[e-mail]

✦质控人：胡山峰  房地建工业务中心PPP专业委员会执行主任

✦本文仅代表作者观点，如需转载、节选，请在后台留言联系小编