浅议PPP项目的财政承受能力论证
自《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）发布以来，PPP项目的“识别”阶段新增两个必经程序，即物有所值评价和财政承受能力论证。根据财政部的相关规范性文件的规定，只有通过这两个程序的PPP项目，方可启动实施方案的编制。
物有所值评价和财政承受能力论证通常被称为“财政双评”，是PPP项目中较为重要的政府内部程序，也是PPP项目投资人和融资机构比较看重的合规要件。笔者结合近两年参与PPP项目财政双评的评审经验，以及财政承受能力论证（下称“财承”）的相关规定，对财承环节的若干问题进行简单探讨。
一、财承的编制依据
根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号，下称“21号文”），“财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据”。因此，财承环节所识别和测算的，是PPP项目中的各项财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
二、与财承相关的若干问题
1、财承论证的政府支出责任范围
财承报告中，应对政府支出责任进行全面论证，包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。在部分PPP项目财承报告中，对于运营补贴、股权投资两部分内容的测算较为详细，有明确的金额（股权投资）和测算公式（运营补贴），但风险承担部分的测算往往语焉不详，笔者曾经见过某项目的风险承担支出预测结果为0，理由是该项目为使用者付费项目，政府不需要承担项目的经营风险。
根据21号文，“风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任”。由于PPP项目中的政府方和社会资本方均需承担一定的风险（具体内容应在《实施方案》的风险分担机制中予以明确），特别是考虑到绝大部分PPP项目的公共属性，即使是纯粹的使用者付费项目，也应当考虑政府方可能承担的一般补偿、临时接管及提前终止补偿等支出责任。
此外在配套投入方面，根据21号文，要考虑“土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息”的相关支出。在目前的PPP项目中，很多项目土地被划拨在实施机构或者政府方出资代表名下，再由实施机构或政府方出资代表无偿提供给项目公司使用。暂不论这种方式与当前土地管理、建设工程相关法律法规的冲突，仅就提供给项目公司的土地的使用价值（尽管合作条件定为“无偿提供”），不予纳入财承论证也是欠妥的。
2、10%的比例如何认定
财承的论证，最终目的是要衡量PPP项目的政府支出责任是否可承受，根据21号文，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
因此在编制财承报告中，以下问题应当注意尽量避免：
（1）以单一项目论证10%的上限：财承报告中只论证单一项目的政府支出责任占当年度一般公共预算的比例，不论证特定行政区域内全部已经实施的PPP项目；
（2）仅论证一般公共预算支出的财承：对于通过基金预算或其他途径进行的支出不予论证（在含有土地开发的PPP项目中此方法常见）。
但对于财承的上限或“红线”——一般公共预算10%的解释，也有不同的认识，有观点认为应理解为PPP项目从预算中支付的全部金额（包括一般预算、基金预算等）均应纳入一般公共预算10%考虑，也有观点认为“10%比例限制的口径是，每一年度地区全部PPP项目需要从一般公共预算中安排的支出，占一般公共预算的比例不超过10%。这一比例仅限于需要从一般公共预算中安排的支出，并不包括政府性基金预算，以及政府以土地、实物资产、无形资产等投入的部分。这些政府支出责任需要识别和全面把握，但不受10%比例限制。”
对于后一种解读，因其目前还未明确纳入相关主管部委的相关规范性文件中，所以建议谨慎适用。此外，针对跨区域的PPP项目，其财承应根据具体支付主体分别论证，否则在未来的支付路径上可能产生混乱。
3、对地方政府财政增长能力的测算
根据21号文，“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整”。
对于地方政府财政支出的测算，尽管可参照以往年度，但并非单纯以以往年度的平均增长比例为标准。由于我国目前经济增长速度相对放缓，如果以财政收支增长较快年度的增速衡量未来年度的财政支出，则略显激进。
4、对使用者付费的测算
使用者付费的测算往往是决定政府支出责任的关键因素，对于使用者付费基础好的项目，政府可以少补贴或者不补贴，对于使用者付费基础不好的项目，政府往往要承担大部分的建设和运营成本，如果建设了一两个投资金额较大且使用者付费金额较低的PPP项目，将挤占10%红线的大部分空间，给未来建设的PPP项目带来压力。
使用者付费测算的关键是真实、合理。在部分PPP项目财承报告中，使用者付费并未经过严密测算，为了促使财承通过，使用者付费往往虚高。例如在轨道交通项目中将客流预测作高、在旅游项目中将游客客流/单人消费金额作高。如果财承预测和实际情况差别较大，即使通过了前期财承论证，后期政府支付也可能会遇到困难。
三、财政与地方政府支出的关系
根据21号文，“在PPP项目正式签订合同时，财政部门（或PPP中心）应当对合同进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致，防止因合同内容调整导致财政支出责任出现重大变化。”类似的规定也可参见《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号，下称“92号文”）第十七条。
1、签约时对财承的重新审视
根据上述规定，财承论证的内容和PPP合同中约定的政府支付责任应保持一致，不能发生重大变更。如果发生重大变更（例如政府付费公式调整、项目的财务模型发生变化），我们理解应有必要重新进行财承评审，确保政府支出责任可承受。
2、财承与实际付费的关系
由于财承只是前期对政府支出责任的预测，到实际付费年度，政府支付还需要履行相应程序以纳入预算。根据92号文，从PPP合同签署到政府付费实际纳入预算，需要完成以下程序：
（1）行业主管部门根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核。
（2）本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目，由行业主管部门按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。
因此，财承通过也并不意味着PPP项目的政府支付责任必然可以按期、足额履行。
四、小结
财承环节主要涉及财务测算，本文仅针对21号文、92号文对财承的规定，结合实践中财承环节出现的常见问题进行简单评述，对财承的分析更多应征询PPP财务专家、项目管理专家的意见。此外，财承环节尽管进行较早，但由于其需要明确项目的核心边界条件，更需要注意合法、合规。如果论证程序不规范，一方面可能在财政双评的评审过程中受到外部专家的质疑，另一方面实施机构也可能面临未来被追责的风险。对于PPP投资人而言，通过研究财承报告的合理性，也可评估政府支付义务的履行风险，进而判断PPP项目的投资风险。
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