上政学报 | 刘练军：人民检察院的理论溯源与当代发展

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人民检察院的理论溯源与当代发展

本文刊登于《上海政法学院学报》2023年第4期

摘  要

国家监察体制改革对人民检察院造成了一定的冲击，但并未撼动其政治与法律地位。人民检察院是法律监督机关的宪法定位，意味着它对所有的执法与违法行为都可以开展检察，因而其法律监督具有兜底性。人民检察院建制的理论依据是马列主义的国家学说，授予它检察权旨在维护国家法律的统一实施，并满足社会主义国家权力监督的现实需要。新时代“四大检察”“十大业务”新格局，打破了以往“重刑事而轻行民”的局面，民事检察、行政检察和公益诉讼检察得到了前所未有的发展。新时代社会主要矛盾的变化，乃是民事检察等检察业务获得均衡发展的社会原因。而人民检察院“助推国家治理体系和治理能力现代化”的新使命，才是“四大检察”“十大业务”新格局形成的根本原因。

关键词

人民检察院；马列主义国家学说；法律监督；“四大检察”；“十大业务”

作  者

刘练军，东南大学法学院暨东南大学党内法规研究中心教授、博士生导师。

引用格式

刘练军：《人民检察院的理论溯源与当代发展》，《上海政法学院学报》(法治论丛)2023年第4期。

目  次

一、法律监督机关：人民检察院的宪法定位

（一）法律监督不宜解释为法律监督权的理由

（二）“法律监督”的内涵与外延

（三）法律监督与检察权之间的关系

（四）法律监督机关定位的意义

二、马列主义国家学说：人民检察院宪法定位的理论溯源

（一）马列主义的国家学说

（二）社会主义类型宪法：马列主义国家学说的政制实践

（三）人民检察院：人大制度下的法律监督机关

（四）检察权：维护法律统一实施的独立宪法权力类型

三、“四大检察”“十大业务”：人民检察院的当代发展

（一）新时代的人民检察院：“四大检察”“十大业务”

（二）“四大检察”“十大业务”格局形成的原因

四、结 语

党的十八大以来，我国的国家治理结构发生了深刻的变化，其中以2016年底开启的国家监察体制改革最为瞩目。按照国家监察体制改革方案，各级人民检察院的反贪、反渎和预防职务犯罪部门被“转隶”到同级监察委员会，人民检察院遇到了恢复重建以来最大的“危机”。2021年8月《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称“《意见》”）正式对外发布。中共中央就加强检察机关法律监督工作专门印发文件，在历史上尚属首次，由此可见，人民检察院的政治与法律地位，并未因国家监察体制而受到丝毫的撼动。不过，“转隶”的出现确实证明人民检察院的组织与职权发生了较大变动。那么，毫无撼动与较大变动这种明显“矛盾”现象该如何解释呢？人民检察制度存在的理论根据到底是什么呢？为适应国家监察体制改革，新时代的人民检察院又有哪些新发展呢？本文即为解答此等疑问而作，希冀通过法律监督概念的中国叙事，揭示人民检察院建制的理论渊源，认识并理解中国特色社会主义检察制度的当代发展。

一、法律监督机关：人民检察院的宪法定位

我国《宪法》第134条开宗明义宣告：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”此乃人民检察院作为国家机关的宪法定位条款。宪法在国家法律体系中的根本法地位，意味着该等条款在有关人民检察院的法律规范体系中居于核心地位，所有涉及人民检察院的理论研究和规范分析，都不能不以《宪法》第134条为起点。尽管“中国知网”上有关《宪法》第134条的研究文献颇有汗牛充栋之观，但正如一位宪法学前辈所言：“检察机关作为法律监督机关仍值得研究。”

关于《宪法》第134条，值得研究的主要有三个问题：一是“法律监督”这个概念的内涵与外延如何界定。二是《宪法》第136条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉”，本条中的“检察权”概念与“法律监督”概念之间的关系该如何界定。前一个属于单个宪法规定的规范解释问题，后一个则是两个宪法条款的体系解释问题。当然，后一个问题也内含了规范解释问题，不首先对“检察权”予以规范解释，所谓体系解释自然无从下手。三是本条对于人民检察院有何意义。换言之，该如何从总体上评价本条，如无本条之规定，对人民检察院意味着什么。当然，首先还得检讨一下有关“法律监督”概念的既有解释。

（一）法律监督不宜解释为法律监督权的理由

关于《宪法》第134条中的“法律监督”一词，最常见的一种解释是将它理解为“法律监督权”。根据此等解释，人民检察院就是行使法律监督权的国家机关，而根据《宪法》第136条之规定，人民检察院又是行使检察权的国家机关，所以，自然而然的结论是：检察权等于法律监督权，检察权不过是法律监督权的别称而已。尽管此等结论在检察制度研究中带有一定的普遍性，但它无疑值得商榷。

对《宪法》第134条中的法律监督作法律监督权解释，显然没有顾及监督属于我国宪法文本上的高频词这一关键性规范现状，其权力化或权利化的解释方法，势必造成宪法上的监督权因类型庞杂而凌乱不堪。“监督”一词在我国宪法文本中总共出现了17次，说它是我国宪法上的高频词当无疑义。与此同时，它也是分布比较广泛的一个高频词，共有12个宪法条款中出现了“监督”一词，它们分别是《宪法》第3条、第11条、第27条、第62条、第67条、第77条、第91条、第102条、第104条、第109条、第132条和第134条。此外，还有些宪法条款尽管从头到尾都未出现“监督”一词，但它具有明显的监督之意，属于实质意义上的宪法监督条款，如《宪法》第41条和第127条等。

如果按照法律监督解释法律监督权的逻辑，此等有关监督的宪法规定就都可以作监督权解释了。如此一来，宪法上绝大多数的国家机关都将享有监督权，作为权力机关的人大是监督权主体自不待言，就是人民法院也可以纳入监督权主体范畴，因为《宪法》第132条规定，“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”此外，我国宪法还创设了审计机关，并明文授予它们“审计监督权”，所以，审计机关同样是监督权的主体。如此众多的国家机关都享有监督权，此诚监督权作为一个宪法概念的“不幸”。

因为这必然使得监督权沦为一种内涵高度不确定的宪法概念——监督权具体的权能及其界限随着行使主体的不同而大相径庭。而一个成熟的宪法学概念其对应主体应当是单一性的而不是多元性的，其具体权能及其界限应当是明晰的而不是流变的。为了尽可能减少宪法上监督权的行使主体，以增加监督权概念的稳定性，应当避免对《宪法》第134条中的法律监督作法律监督权解释。毕竟，法律监督权也是一种监督权，此其一。

其二，这是最主要的，《宪法》第136条明文规定人民检察院依照法律规定独立行使检察权，在这种情况下，将《宪法》第134条中的法律监督解释为法律监督权，这是在人为地制造一个宪法权力概念，委实大可不必。不但大可不必，而且还在人民检察院职权名称问题上制造了一个纯属冗余的概念，带来了完全不必要的混乱。任何国家机关所行使的职权名称绝不是越多越好，而是越少越好。对于同一个国家机关所行使的同一种宪法权力，应当避免两个以上的权力名称，此乃遵循“奥卡姆定律”（Occam's Razor）的基本要求。“如无必要，勿增实体”，就人民检察院所行使的职权名称而言，在制宪者已然将之命名为检察权的情况之下，委实不应该再将法律监督解释为法律监督权，如此新增一个与检察权同义的权力名称，明显违背“奥卡姆定律”所提倡的简单有效原理。

（二）“法律监督”的内涵与外延

众所周知，“法律监督”是一个不见于域外法系的地道的中国法律概念，它是苏俄及苏联的“检察监督”概念中国化的产物。作为一个宪法概念，它最早是在1982年现行宪法制定时入宪的，而作为一个法律概念，它最早出现于1979年《人民检察院组织法》中。当然，在成为正式的法律和宪法概念之前，法律监督已经在检察理论及实务中盛行多年了。

一般认为，法律监督概念问世于1950年1月公开印行的《检察制度纲要》一书，作者是时任最高人民检察署副检察长的李六如。在评介苏联的检察制度时，李六如认为，苏联的检察机关“主要是政府的监督机关。一方面虽是司法监督，另一方面则是一般监督，即代表国家，维护国家和人民的利益，检查政府的法律法令决议政策等之严格执行”，苏联检察的主要任务，“其最重要最广泛部分，则是在于法律监督”。毋庸置疑，“法律监督”是李六如独创的一个概念，其版权应归他所有。他用“法律监督”而不是苏联原始的“检察监督”概念来定位苏联的检察机关，这预示着我国人民检察院也将以法律监督机关的定位而为世人所知。有人认为：“正是李六如的研究行为和职务宣讲为新中国的检察理论奠定了第一块基石，并使‘法律监督’成为标志性术语。”此论可谓中肯公允。

在苏俄及苏联，“检察监督”由“检察”与“监督”两个俄文单词组合而成，其含义是检察机关对各类法律主体是否严格遵守法律的情况展开监督。尽管法律监督与检察监督有一字之差，但两者在内涵上并无实质性差别。换言之，法律监督的内涵，就是指人民检察院对所有法律主体的执法与违法行为实施监督，其目的在于保证国家法律在实践中得到统一的实施，以捍卫国家法律的尊严。得出此等结论主要依据两点：（1）苏俄及苏联的检察监督源于革命导师列宁的检察监督学说，其核心要旨是：“法制不能有卡卢加省的法制，喀山省的法制，而应是全俄统一的法制，甚至是全苏维埃共和国联邦统一的法制。……检察长有权利和有义务做的只有一件事：注意使整个共和国对法制有真正一致的理解，不管任何地方差别，不受任何地方影响。”因而，苏俄及苏联检察监督的根本任务，就在于通过检察机关的监督行为来保证国家法律的统一实施。（2）我国检察制度的理论渊源同样是列宁的检察监督学说，其法律监督实乃苏俄检察监督的中国版，借用李六如的话来说，人民检察院“同样是走苏联的道路”，是把检察作为法律监督的手段，以达致国家法律统一实施之目的。

法律监督的内涵确定了，其外延就相对简单多了。因为内涵是揭示法律监督的本质属性，它直接决定着法律监督外延范围的宽窄。法律监督旨在保证国家法律得到统一的实施，此点决定了其外延相当的广泛，因为任何法律主体的任何行为都有可能影响到法律的统一实施，职是之故，所有的执法与违法行为，或者说任何有可能影响到法律统一实施的行为，都是法律监督的对象，均可纳入法律监督的外延范围。从这个意义上说，法律监督的外延范围无限宽广，难以通过列举的方式予以穷尽。由此可知，人民检察院法律监督的对象不具有特定性，也就是说其监督对象具有一般性，从国家机关到社会组织再到公民个人都属于法律监督的对象。准此以观，人民检察院的法律监督可以称得上是一般监督，而不是对特定对象的特定监督。当然，因为我国宪法和法律均授予人民代表大会、监察委员会、审计机关及政府等国家机关一定的监督权力，对于它们监督权限范围内的事项，人民检察院自然不宜介入，但其余的都可以且应当划入人民检察院的法律监督范围。质言之，在外延上，人民检察院的法律监督具有一定的兜底性。

（三）法律监督与检察权之间的关系

上述法律监督的内涵与外延显示，作为一个宪法和法律概念的法律监督，意在界定创设人民检察院的目的，描述作为国家机关的人民检察院具体的国家政制功能。从其规范属性上看，《宪法》第134条属于目的性规范而非授权性规范。正因为如此，所以，对于该条中的法律监督不宜解释为法律监督权。一旦作法律监督权解释，等于实际上改变了第134条的规范属性。更主要的是，宪法第136条业已明文规定人民检察行使的是检察权，并强调其检察权具有独立性和不受干涉性。对于人民检察院而言，《宪法》第136条就是授权性规范，是直接赋予其职权的宪法条款。在宪法已然明文规定检察权的情况下，委实不应再把《宪法》第134条解释为授权性规范，将其视为单纯的目的性规范更为妥当。

一旦如此理解，那法律监督与检察权之间的关系就彰明较著了。人民检察院行使的是检察权，而不是所谓的法律监督权。宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关，旨在确认人民检察院的政制功能，强调创设人民检察院的目的就在于维护国家法律的统一实施。法律监督是目的，属于目的性宪法规范，检察权则是职权，属于授权性宪法规范。法律监督目的之实现，离不开人民检察院检察权的行使，而授予人民检察院检察权并规定此权力不受外部干涉，就是为了更好地实现法律监督之目标。巧妇难为无米之炊。手中有了检察权，人民检察院才能去实行法律监督，以维护国家法律的统一和尊严。与此同时，授予人民检察院检察权本身不是为了授权而授权，它是一种有目的的授权。任何时候，检察权的行使都应当以确保国家法律的统一实施为目的，以捍卫国家法律的尊严为宗旨，否则就是对检察权的背叛。质言之，法律监督与检察权之间是一种目的和手段关系。作为宪法规范，法律监督与检察权之间存在着关联性结构，而不是彼此毫无关联的简单并置，意识到此等关联性结构的存在，是正确解释它们的前提条件。

（四）法律监督机关定位的意义

“如果说以美国宪法为代表的资本主义宪法是一部旨在保障人权的分权宪法，那么以我国宪法为典型的社会主义宪法则是一部旨在改造社会的监督宪法。”制宪者在宪法中将人民检察院定位为法律监督机关，不但对人民检察院意义重大，就是对于国家政制本身亦影响深远。曾有学者认为：“明确承认检察院的性质为‘法律监督机关’，主要体现了拨乱反正的宣示意义，主要是对1957年开始的‘对公权力之法律监督制度的全盘政治打压’的否定——这主要是面向过去的翻案，而少有面向未来的规定性。总而言之，‘法律监督机关’这一概念，尚不足以为检察机关的监督职权提供具体、清晰的规范指引。”坦率地说，此论可谓误解深矣。事实上，为检察机关的监督职权提供“具体、清晰”的规范指引，绝非宪法的任务，而是人民检察院组织法和检察官法等法律的任务。如上所述，《宪法》第134 条属于检察机关的定位条款而非职权条款。站在宪法定位的视角而不是职权指引的视角，才能客观公正地评价法律监督机关之规定。

世界各国立宪经验表明，作为宪法机关的检察机关是个新生事物，它不像立法机关、行政机关、审判机关那样属于传统的宪法机关，而检察机关所行使的检察权也不像立法权、行政权、审判权等传统的宪法权力那样为人所熟知。因而，我国制宪者应当在宪法中明确创设检察机关的目的并确认其功能，唯有如此，才能更好地界定检察机关的职权与职责，才能使人们认识并接纳检察机关在国家政制中的角色与地位。不言而喻，《宪法》第134条正是为此而制定的。它将人民检察院定位为国家的法律监督机关，不但宣告了人民检察院不可动摇的宪法机关地位，而且明确了其监督国家法律实施、维护国家法律统一与尊严的功能，同时为授予它检察权提供了必不可少的规范基础。

法律监督机关的定位条款，乃是宪法有关人民检察院系列条款的第1条，在人民检察院的宪法规范体系中居于核心地位，堪称人民检察院的灵魂规范。没有了此等宪法定位之规定，人民检察院的宪法规范是不完整的。而宪法创设的国家权力运行结构足以表明，我国国家政制的稳定与发展依赖于人民检察院的法律监督，离开了人民检察院，国家法律的正确统一实施就没有保障，它势必会危及整个国家政制的平衡与协调。因而，无论对于人民检察院还是国家政制本身，法律监督机关的宪法定位条款都属于不可或缺的根本性规范。

二、马列主义国家学说：人民检察院宪法定位的理论溯源

若要深入探讨我国人民检察院的宪法定位问题，不能不追溯其理论根源。唯有从其理论根源中才能发掘到人民检察制度顽强生命力的“密码”，方可发现人民检察院改革与发展的新方向。对于近代以来的中国革命、建设、改革而言，马克思列宁主义乃是始终居于指导地位的思想理论，其影响力堪称无与伦比。革命胜利后国家政制建构的理论依据，就是马列主义的国家学说。作为国家政制有机组成部分的人民检察院，其理论渊源应当且必须追溯到马列主义的国家学说。在终极意义上，人民检察院成为我国宪法上的国家机关、检察权成为一项独立的宪法权力，都是马列主义国家观的产物，是马列主义国家权力监督制约思想在我国宪法中的反映。

（一）马列主义的国家学说

马列主义是科学的理论，它揭示了人类社会发展的基本规律，“为人类指明了从必然王国向自由王国飞跃的途径，为人民指明了实现自由和解放的道路”。马列主义中有关国家产生、发展及消亡的一整套思想理论，就是马列主义的国家学说，它是社会主义国家制定宪法时最直接的理论依据。

关于国家是如何产生的，恩格斯在鸿篇巨制《家庭、私有制和国家的起源》中讲得非常通透，他说：“国家决不是从外部强加于社会的一种力量。国家也不像黑格尔所断言的是‘伦理观念的现实’，‘理性的形象和现实’。确切地说，国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应该缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”此论说明，国家并不像大江大河那样属于大自然的馈赠，它是人类社会的产物，是社会矛盾发展到一定历史阶段的结果。人类社会矛盾的必然性决定了国家的出现不是偶然的，国家的国体与政体都会随着社会矛盾的变化而嬗变。

国家作为社会阶级矛盾不可调和的产物和表现，本质上具有工具性，它自身并不是目的，所以，恩格斯强调：“实际上，国家无非是一个阶级镇压另一个阶级的机器，而且在这一点上民主共和国并不亚于君主国。国家再好也不过是在争取阶级统治的斗争中获胜的无产阶级所继承下来的一个祸害。”既然只是一种“祸害”，当然没有永久存在的必要与可能。因而，马列主义的国家学说认为，在人类社会发展的高级阶段——共产主义社会，就不再需要国家了，到那时暴力与服从如影随形的国家就自然而然地走向消亡。不过，“在资本主义社会和共产主义社会之间，有一个从前者变为后者的革命转变时期。同这个时期相适应的也有一个政治上的过渡时期，这个时期的国家只能是无产阶级的革命专政。”以马列主义为指导思想的政党，领导无产阶级进行革命斗争的初级目标，就是建立以无产阶级为基础的人民民主专政的社会主义国家，最终目标则是实现没有任何人需要加以镇压，从而不需要国家的共产主义社会。

人民民主专政的社会主义国家自身具有过渡性，它以消灭国家、实现共产主义社会为己任，这是它与资本主义国家之间的本质区别所在。为此，它必须始终遵循马列主义的国家学说，坚持无产阶级政党即共产党的领导，以民主集中制为国家机构运行的基本原则。当然，首要的是，建立起类似于巴黎公社那种类型的新的国家机器，以代替被彻底破坏的资本主义的国家机器，此乃马列主义国家学说的重要内容之一。列宁曾指出：“问题的本质在于：是保存旧的国家机器（它与资产阶级有千丝万缕的联系，并且浸透了因循守旧的恶习）呢，还是破坏它并用新的来代替它。革命不应当是新的阶级利用旧的国家机器来指挥、管理，而应当是新的阶级打碎这个机器，利用新的机器来指挥、管理，——这就是考茨基所抹杀或者完全不理解的马克思主义的基本思想。”在具体的国家机器即国家机关设置以及国家机关之间的相互关系方面，坚持人民民主专政的社会主义国家迥异于实行权力分立的资本主义国家，彼此之间完全不可通约，这既是马列主义国家学说使然，也是马列主义国家学说在国家政制实践中的呈现。

（二）社会主义类型宪法：马列主义国家学说的政制实践

马列主义国家学说从理论到实践经历了不短的历史过程。1871年的巴黎公社实行以普选制为基础的人民代议制度，并贯彻议行合一的政治体制，这是马克思主义国家学说的一次伟大尝试。真正在国家范围内全面践行马列主义国家学说的是苏维埃俄国。1918年，全俄苏维埃代表大会正式通过了《俄罗斯苏维埃联邦共和国宪法》（史称“苏俄宪法”），此乃人类历史上第一部根据马列主义国家学说制定的社会主义宪法，世界宪法体系由此进入了社会主义宪法与资本主义宪法“二元并立”的新时代，堪称开辟了人类宪法的新纪元。

汉语“宪法”由英文“constitution”翻译而来，其本义是指“框架”“组成”“结构”等，所以，宪法首先是有关国家机构的组织性规范。美国学者萨托利直言：“一部没有宣告权利的宪法仍然是宪法，但一部不以政府结构为核心关注点的宪法则不再是一部宪法了。”根据马列主义国家学说制定的社会主义宪法，不但有相当篇幅的国家机构组织规范，而且此等规范内容与资本主义国家宪法判然有别，充分彰显了社会主义宪法的国家机构组织特色。

一方面，社会主义宪法主张国家权力之间只有分工而无分立。众所周知，国家权力分立，尤其是所谓立法权、行政权和司法权的三权分立，乃是资本主义国家宪法的基本特征，可谓其国家机构组织的核心原则。对于发源于英国洛克、法国孟德斯鸠等启蒙思想家的权力分立思想，马克思、恩格斯等马列主义经典作家展开了深入的批判。如针对普鲁士大臣和资产阶级自由派的妥协言论，恩格斯评论道：“屈韦特尔先生和国家法的其他大哲学家们以极其虔敬的心情把这种分权看作神圣不可侵犯的原则，事实上这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工罢了。也像其他一切永久性的、神圣不可侵犯的原则一样，这个原则只是在它符合于现存的种种关系的时候才被采用。例如，在君主立宪政体中，立法权和行政权都交错在国王身上；其次，在议院里，立法权是和对行政权的监督交错在一起的等等。”而在批判1848年法兰西共和国宪法时，马克思指出：“‘自由政府’的条件不是权力的分立，而是权力的统一。政府机构不能过于简单。骗子耍的花招常常就是使政府机构复杂化，神秘化。”可以说，所谓权力分立只是一种满足资产阶级利益需要的国家权力配置机制，而且在资本主义宪法实施过程中，正像恩格斯所说的那样从未真正将权力分立贯彻到底。

社会主义宪法要维护广大人民的利益、要致力于建设和改革社会主义社会，它决不能采取资本主义宪法的权力分立体制，唯能实行社会主义性质的权力分工体制。从历史上看，社会主义宪法上的权力分工，是从巴黎公社的议行合一体制演进而来。马克思曾指出，“巴黎公社是一个实干的而不是议会式的机构，它既是行政机关，同时也是立法机关”。因而，巴黎公社属于典型的议行合一体制。不过，这种议行合一体制是当时战争环境下的一种特殊政制实践。俄国十月革命胜利后的苏俄宪法并未完全继承巴黎公社模式。列宁强调：“我们要向1871年的伟大战士学习的不是‘公社’这个字眼，不应当盲目重复他们的每一个口号，而应当明确地提出符合俄国情况的纲领性的和实际的口号。”因而，苏俄（联）的苏维埃体制与巴黎公社的议行合一体制之间存在明显的裂痕。“从全国性的政权来说，苏维埃政权组织实行的是人民代表机关和由它产生的行政机关相统一的原则，而不是实行巴黎公社式的‘议行合一’的原则。”

如今，尽管我们一般把社会主义宪法规定的国家权力模式称为议行合一体制，但他的内涵已然不再是原旨主义上的“社会主义的人民代表机关兼管立法和行政”，而是把他视为一种国家权力的横向配置原则，强调其背后隐含着人民主权不可分割的宪法原理，因而与资本主义宪法的分权原则形成对立，但它并不反对国家权力之间的适当分工，所以，有分工而无分权，才是当代社会主义宪法议行合一的基本内涵。

另一方面，关于权力制约，社会主义宪法创设了检察机关以专司国家权力监督，从而制约权力的滥用。社会主义国家的所有国家机关同样存在滥用权力的风险，此乃人性使然。与资本主义国家一样，社会主义国家的所有国家权力最后都是由具体的个人去行使。因而，社会主义国家和资本主义国家都面临着权力被滥用的风险，都有防范权力滥用的现实需要，只不过它们所采取的应对措施有所不同而已。资本主义宪法之所以实行权力分立体制，是因为历史经验证明这是可行的防止权力滥用方案。社会主义国家因为有建设共产主义社会的理想目标，只能坚持共产党的领导，所以不可能采取权力分立的模式。于是，社会主义宪法专门创设了一个检察机关，以保证国家法律的统一实施，藉此惩治违法滥权之举。

创设检察机关以防止违法专断，乃是列宁国家学说的一项原创性贡献。作为世界上第一个社会主义国家和第一部社会主义宪法的缔造者，列宁很早就发现：“我们是生活在无法纪的海洋里，地方影响对于建立法制和文明即使不是最严重的障碍，也是最严重的障碍之一。”列宁创设检察机关的社会背景就在于此。检察机关拥有非常广泛的管辖权，“工农检查院本来就是为我们的一切国家机关而设的，它的活动应毫无例外地涉及所有一切国家机构：地方的、中央的、商业的、纯公务的、教育的、档案的、戏剧的等等——总之，各机关一无例外”。其职责是：“注意使整个共和国对法制有真正一致的理解，不管任何地方差别，不受任何地方影响。”尽管列宁的检察理论并未直言制衡权力以防范专断，但打击各地的官僚主义以使全联邦共和国真正统一地实行法制，正是创设检察机关的直接目的，而对此等目标之实现危害最大的，莫过于各个国家机关的专权擅断，检察机关可以监督所有国家机关的原因就在于此。

在列宁的检察理论指导下，1922年5月《苏俄检察监督条例》正式通过，第一次以“检察监督”这一概念确定了检察院的职能，“包括一般监督、侦查监督、在法院支持控诉、监所监督，其主要目的就是以检察监督为核心和手段来维护共和国法制的统一”。1936年12月颁布的《苏维埃社会主义共和国联盟宪法》首次专门规定了检察机关的职权，其第113条规定：“苏联总检察长对所有的部及其所属机构、公职人员以及苏联公民是否准确地执行法律实施最高监督”；第117条规定：“各级检察机关独立履行其职能，不受任何地方机关的干涉，只服从苏联总检察长”。1977年通过的《苏维埃社会主义共和国联盟宪法》则用专章规定了检察机关的职权。至此，检察机关的宪法化得到了进一步的巩固和发展。

（三）人民检察院：人大制度下的法律监督机关

同苏俄一样，革命胜利后我国亦根据马列主义国家学说建立了社会主义国家，并颁布了社会主义类型的宪法。现行《宪法》第1条就郑重宣告：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”在国家权力架构方面，我国宪法规定的是人民代表大会制度，其基本内涵有三个方面：（1）人民代表大会是国家权力机关，即代表人民行使国家权力的机关；（2）国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对他负责，受他监督；（3）人民代表大会是行使立法权的国家立法机关。时至21世纪之今日，我国对人民代表大会制度的定位又有了新的发展，习近平总书记指出：“在中国，发展社会主义民主政治，保证人民当家作主，保证国家政治生活既充满活力又安定有序，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。”尽管人民代表大会作为国家根本政治制度的内涵会不断丰富，但宪法所规定的三项基本内涵具有相对稳定性，不会轻易改变。

代表大会之所以冠以“人民”的称号，主要是由人民民主专政的国体决定的。诚如毛泽东所言：“我们是人民民主专政，各级政府都要加上‘人民’二字，各种政权机关都要加上‘人民’二字，如法院叫人民法院，军队叫人民解放军，以示和蒋介石政权不同。我们有广大的统一战线，我们政权的任务是打倒帝国主义、封建主义和官僚资本主义，要打倒他们，就要打倒他们的国家，建立人民民主专政的国家。”由此可知，冠以“人民”的称号，乃是满足人民民主专政之国家性质需要。从这个意义上说，对于人民检察院不宜随意称之为“检察院”，因为与我们国体不同的资本主义国家也称为检察院，唯有在检察院前面冠以“人民”的称号，唯有称之为人民检察院，才能彰显社会主义国家检察院作为人民民主专政机关的性质，也才能从中体悟到人民检察院有部分不同于其他资本主义国家的职责与功能。

尽管早在清末光绪年间我国就以日本为中介，辗转仿效欧陆德国的立法例，颁布了《大理院审判编制法》，引入了近代化的检察制度，但是我国现行的人民检察制度绝非清末检察制度的延续与发展，而是与之性质不同的社会主义类型的检察制度。当今的人民检察制度直接渊源于上述列宁的检察理论，是马列主义国家学说的产儿，与起源于法国、旨在“确立诉讼上的权力分立原则”的西方检察制度不可相提并论。“我国的人民监察制度，是由人民代表大会制度决定和产生的一项法律监督制度。检察权是统一的国家权力的一个方面。为了全面了解我国的人民检察制度，就不能限于以往的研究范围和研究方法，仅仅或者主要把检察制度作为诉讼制度来看待，而应当从国家政治制度的更高层次上加以研究。也就是说，要把检察制度放在人民代表大会制度的整体中加以考察，才能更加清楚地了解他的实质和意义。”斯言诚哉。人民代表大会与人民检察院之间，是产生与被产生、监督与被监督的关系，而欧美国家的检察机关与议会之间并不存在类似产生与监督关系。单单这一点就足够表明：在性质与职能方面，人民检察院明显不同于域外国家的检察机关。

当然，人民检察院的特征还体现在诸多方面。首先，其运行遵循民主集中制原则。为了贯彻该原则，各级人民检察院都内设检察委员会，讨论并决定重大案件和其他重大问题。其次，刑事公诉只是人民检察院的职能之一，而绝不是其唯一的职能，除此之外他还有开展行政执法检察、民事公益诉讼、司法救助等多项职能。相对而言，欧美国家检察机关的职权范围就狭窄得多了。根据《人民检察院组织法》第2条之规定，人民检察院的终极使命是“保障中国特色社会主义建设的顺利进行”。正是此等使命决定了人民检察院的法律监督，“实质上是国家权力机关实行法律监督的一种间接的形式，及其隶属下的子系统”。再次，人民检察院实行司法责任制，建立健全权责统一的司法权力运行机制，此乃权责对等原则在人民检察官身上的体现。人民检察权是一种覆盖面相当广的国家权力，人民检察机关实行司法责任制，能够有效避免人民检察官像欧美检察官那样滥用手中的自由裁量权，从而酿成“专横的正义”，对国家的法治秩序构成直接的侵害。

当然，如果再进一步剖析还可以列出人民检察院更多的特征，但有上述三个方面的特征就足以证明，人民检察院是实现人民民主专政的一个国家机关，不能以欧美国家的检察制度为标准来评价人民检察制度，尤其不能把欧美检察模式作为人民检察制度改革的“范本”，唯有如此，才能理解宪法将人民检察院定位为法律监督机关的微言大义。“设立包括法律监督机关在内的专门的监督机关，是我国一元分立权力架构下对权力进行制约监督的必然选择。如果说中国实行共产党领导和人民代表大会制度是历史的必然、人民的选择，那么，中国设立法律监督机关同样具有历史的必然性和现实的合理性。”充分认知并接纳人民检察院建制的必然性与合理性，可谓是深入讨论人民检察制度的思想前提。而有了此等前提，准确把握人民检察院法律监督机关的宪法定位及检察权的权力属性，就是水到渠成之事了。

（四）检察权：维护法律统一实施的独立宪法权力类型

如上所述，人民检察院及其检察权完全是根据马列主义国家学说所创设出来的，在理论脉络上与近代西方的检察制度并无交集。是故，关于人民检察院所行使的检察权的性质，唯有站在马列主义国家学说的立场上才能作出正确的判断。曾有学者强调：“检察机关的基本职能是公诉，检察权在本质上主要表现为公诉权，应该按照检察机关就是公诉机关的思路去改革司法制度。”毫无疑问，所谓检察权在本质上是公诉权，只适用于欧美国家的检察院，在人民民主专政国体下，公诉权仅仅是检察权的一个有机构成部分，而非其全部。概言之，在我国“国家设置检察权的目的在于最低限度地保障国家权力的健康运行，保障国家法律得到遵守和实施，而不是去进行诉讼”。

不管是从文义、体系、历史还是目的等解释方法出发，我国《宪法》第136条所规定的检察权都是且只能是一种独立的宪法权力。宪法本质上是一种将主权权力转化成宪法权力的组织之法，宪法规范就是为规制（Regulate）国家权力的组织及运行的高级法（Higher Law）规范。与主权权力相比，宪法权力的一个显著特征在于它是可分的，且必须被划分为不同的类型。关于宪法权力的划分标准及类型，实事求是地说，古今中外各个国家都有自己的特色，完全雷同的国家几乎没有，而同一个国家在不同历史时期，其宪法权力的划分亦存在一定的差异。正如莫纪宏所言，作为一种“构造权”，宪法权力种类的划分往往具有主观性，由宪法制定主体基于实现自身利益的需要，而将宪法权力确定为不同的类型。宪法权力较为普遍的一种分类是立法权、行政权和司法权的三分法，它是由美国制宪者所开创的，其思想源头是法国思想家孟德斯鸠所提出的三种国家权力学说。孟德斯鸠认为，每一个国家都有三种权力，其中立法权是制定临时的或永久的法律；行政权是媾和或宣战，维护公共安全，防御侵略；而司法权是惩罚犯罪或裁决私人诉争。在美国等西方国家，检察权并未“入宪”，它隶属于行政权。尽管检察官具有一定的独立性，但检察权绝不属于立法、行政和司法之外的“第四权”。

然而，在我国，检察权已然入宪了。面对宪法明文规定的文本事实，有关检察权性质的讨论应该坚持“以本为本”，而不是落入西方宪法权力类型划分的传统窠臼，分析检察权属于行政权还是司法权，抑或兼具行政与司法二重性。当然，如上所述，将检察权解释为法律监督权亦不妥当。唯一的正解是，检察权就是我国制宪者根据马列主义国家学说尤其是列宁的法律监督理论，并结合我国革命、建设、改革的实践，所创立的一种新型宪法权力。该宪法权力的行使主体是各级人民检察院。检察权具体的职权范围以及履行职权的程序等内涵，主要由人民检察院组织法和检察官法等宪法性法律所规定。此外，刑事诉讼法、行政诉讼法和民事诉讼法中有关起诉程序等方面的规定，检察官在履行公诉职责时亦务必严格遵循。总括而言，关于检察权在实体与程序两方面的内涵，我国法律的规定是完备而又明晰的，理论上有关争议并不多见。

1983年出版的通用宪法学教材曾指出：“历史经验证明，无产阶级必须有自己的法律，而且必须有自己的法律监督机关。法律监督越有力，法律越是能得到正确、统一的实施，那么，人民民主专政也就越是巩固。削弱法律监督，必然会破坏法律的统一，给违法分子以可乘之机。”社会主义宪法为何要创设人民检察院及其检察权，此等论述已然说得至为明白。对于理解人民检察院的宪法定位，对于探究人民检察院的理论溯源，此段话语可谓远未过时的不刊之论。

三、“四大检察”“十大业务”：人民检察院的当代发展

追问人民检察制度的理论渊源，是为了更好地透视人民检察院的当代发展。尽管从2018年修宪的内容上看，它只是创设了新的宪法机关——国家和地方各级监察委员会，而丝毫未触动人民检察院的宪法地位，但是，“转隶”的发生却实实在在地压缩了人民检察院的职权版图，“拿走”了他的职务犯罪侦查权。而于人民检察院而言，职务犯罪侦查权素来被视为“金字招牌”，属于他的核心职权。因而，从结果上看，国家监察体制改革也是一场人民检察制度改革。为积极配合并主动适应国家监察体制改革，人民检察院“采取一系列主动跟进的思路举措，使转隶成为法律监督全面协调充分发展的转机，各项检察工作稳步向前”，人民检察院以自我革新的方式将其当代发展的帷幕徐徐拉开。

（一）新时代的人民检察院：“四大检察”“十大业务”

党的十八大以来，党领导人民开创了中国特色社会主义新时代。在新时代，我国社会主义法治建设事业发生了历史性变革。人民检察院是这场变革的参与者、亲历者和见证者。2019年1月3日，国务院新闻办公室举行2019年首场新闻发布会。面对中外媒体，最高人民检察院检察长张军详细介绍了人民检察院改革内设机构、全面履行法律监督职能的有关情况。检察机关的“四大检察”“十大业务”的法律监督新格局，由此正式对外公布。

所谓“四大检察”，是对人民检察院所开展的刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察的简称。2018年7月25日，在深圳举办的“大检察官研讨班”上，张军检察长强调在刑事诉讼检察之外，还应均衡用力来发展民事诉讼检察、行政诉讼检察和公益诉讼检察，这是官方首次公开主张推进新时代“四大检察”新格局。张军表示：“宪法规定的法律监督是全方位的，法律赋予的监督职能是多元的，法律监督不是单纯的刑事法律监督，而是诉讼领域以及与诉讼相关领域全面的法律监督。刑事、民事、行政以及公益诉讼检察职能都要全面、协调、充分履行”。不要说民事诉讼检察、行政诉讼检察，就是公益诉讼检察在党的十八大之前就已然司空见惯。如早在1997年12月，第一起由检察机关作为原告提起的民事诉讼就获得了法院的支持。该案旨在追回流失的国有资产，它被称为我国民事公益诉讼第一案。此后，有关民事公益诉讼的案件并未断绝。

所谓“四大检察”新格局，不是说此前只有刑事检察，而是强调要打破乃至彻底消除盛行已久的刑事检察“一家独大”现象，使以前被边缘化的行政检察、民事检察和公益诉讼检察都能获得同等的重视与地位，促进这四类检察均衡发展。此前这四类检察之间严重失衡，一个有力的佐证是这四类部门的人员编制存在畸重畸轻现象。如“改革前，最高检刑事检察部门共有130多个编制，而民事、行政、公益诉讼检察都挤压在民事行政检察厅一个部门，仅有30多个编制，不到刑事检察部门的四分之一。改革后，民事检察厅、行政检察厅、公益诉讼检察厅总计将近80个编制，比改革前翻一番还多”。由此可知，所谓“四大检察”新格局，就“新”在真正打破以往的“重刑事而轻行民”局面，民事检察、行政检察和公益诉讼检察受到了前所未有的重视，其地位由原来的无足轻重蜕变为现在的举足轻重，实现了“四大检察”全面而又协调的充分发展。

常常与“四大检察”相提并论的是“十大业务”。人民检察院“十大业务”之说，实际上是对最高人民检察院十大业务厅主要业务的概括。2018年最高人民检察院内设机构改革，将原来民事行政检察厅一分为二，变为独立的民事检察厅和行政检察厅，并新增设一个公益诉讼检察厅，从而形成了今天的内设10个检察业务厅格局。第一检察厅，又称普通犯罪检察厅，主要负责普通刑事犯罪检察业务；第二检察厅，又称重大犯罪检察厅，主要负责重大刑事犯罪检察业务；第三检察厅，又称职务犯罪检察厅，主要负责职务犯罪检察业务；第四检察厅，又称经济犯罪检察厅，主要负责经济金融犯罪检察业务；第五检察厅，又称刑事执行检察厅，主要负责刑事执行和司法人员职务犯罪检察业务；第六检察厅，又称民事检察厅，主要负责民事检察业务；第七检察厅，又称行政检察厅，主要负责行政检察业务；第八检察厅，又称公益诉讼检察厅，主要负责公益诉讼检察业务；第九检察厅，又称未成年人检察厅，主要负责未成年人检察业务；第十检察厅，又称控告申诉检察厅，主要负责控告申诉检察业务。最高人民检察院十个检察厅所承担的这“十大业务”，是最高人民检察院也是地方各级人民检察院所开展的主要检察业务。“十大业务”可视为新时代我国检察机关所有法律监督业务的一个概称。

从其内涵上看，“四大检察”和“十大业务”之间不是平行并列关系，而是交叉包含关系：“四大检察”中包含了全部的“十大业务”，而“十大业务”中亦涵盖了“四大检察”的所有内容。正如“十大业务”之间存在一定的联系而非完全独立一样，“‘四大检察’并非孤立的四项检察工作，而是一个有机联系的执法司法监督系统”。例如，从表面上看，刑事检察与公益诉讼检察之间没有牵连，犹如一个是“井水”、一个是“河水”，然而，在个人信息保护领域，它们之间就不可避免地发生着这样或那样的联系，所以，2022年6月，最高人民检察院专门印发《关于加强刑事检察与公益诉讼检察衔接协作、严厉打击电信网络犯罪、加强个人信息司法保护的通知》（以下简称“《通知》”），要求各地检察机关积极推动促进个人信息保护法等法律法规的统一正确实施，参与网络空间治理，实现全链条打击、一体化网络治理。为此，该《通知》强调，要完善刑事检察、公益诉讼检察协作机制，包括建立线索移送机制、同步介入机制、人员协作机制和会商研判机制等。毫无疑问，“四大检察”和“十大业务”的分类，仅仅是为了便于认识新时代的检察监督，而不是意在人为地割裂它们之间的联系，相反，加强它们之间的联系才能更好地提升新时代的各项检察工作。

新时代人民检察院的各项法律监督工作都获得了巨大的进步，“四大检察”和“十大业务”形象而又传神地表达了人民检察事业蓬勃向上的新局面。原来存在感特别微弱的民事检察、行政检察和公益诉讼检察，终于获得了与刑事检察并驾齐驱的平等地位。相应地，民事检察业务、行政检察业务、公益诉讼检察业务、未成年人检察业务、控告申诉检察业务等过去广被漠视的检察监督业务，随之配备了充足的检察力量，在行政执法、食品安全、环境保护、社会公益、未成年人保护等诸多民生与社会领域，取得了备受瞩目的检察监督成绩。因国家监察体制改革而深受冲击的人民检察制度，非但击而不倒而且重新焕发生机，迎来“又一春”。何以如此？这是一个值得深究的好问题。

（二）“四大检察”“十大业务”格局形成的原因

2022年3月，张军检察长在工作报告中说，“人民检察事业欣逢最好发展时期”。“四大检察”“十大业务”新格局的出现足够证明所言不虚。“四大检察”“十大业务”形成的原因本文拟从三个维度予以阐析。

1. 直接性的政治原因：国家监察体制改革

毋庸讳言，监察体制改革乃是人民检察制度当代发展的第一推动力，是“四大检察”“十大业务”新格局形成的最直接的政治原因。之所以说是政治原因，是因为国家监察体制改革本身就是一项重大的政治体制改革，是国家政治权力的重新配置。“国家监察体制改革是党中央决定进行的一项重大政治体制改革举措。”监察体制改革的结果，是组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。同时，制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。《监察法》第11条第2项授予监察委员会对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查的权力。显然，监察委员会的此等调查权，正是“转隶”过来的、原本由人民检察院反贪、反渎和预防职务犯罪部门所行使的职务犯罪侦查权。

不言而喻，职务犯罪侦查权的“转移”，乃是1978年人民检察院恢复重建以来所遭遇到的最大危机。但危机往往也是难得的调整乃至重生的绝佳契机。正是这个猝不及防的“最大危机”，“迫使”人民检察院迅速开启内设机构改革，实施重建后的“重塑性”变革。没有国家监察体制改革，就不会有职务犯罪侦查权的转移，也就不会有人民检察院的“转则思变”。正是“转则思变”，倒逼人民检察院“变”出一条新路来，从而打破盛行几十年的刑事检察“一家独大”局面，将民事检察、行政检察和公益诉讼检察从了无生机的“边缘”中挽救出来，使之得到应有的“检力”配备，使其检察监督能量得到了充分释放，从而形成民事检察、行政检察、公益诉讼检察和刑事检察“四大检察”并行发展的新格局。

不能不承认，民事检察业务、行政检察业务、公益诉讼检察业务、未成年人检察业务、控告申诉检察业务等检察业务，在当代得到前所未有的增强与提升，与刑事检察业务因国家监察体制改革而备受冲击关系甚巨。正是刑事检察业务因国家监察体制改革而受到巨大的削弱，独领风骚难以为继，才有民事检察业务等其他检察业务获得均衡发展的机遇，最终形成了“十大业务”这种新时代检察监督业务新局面。质言之，人民检察院“十大业务”的形成与发展，最直接的原因还在于国家监察体制改革。

2. 背景性的社会原因：社会主要矛盾的变迁

严格来说，国家监察体制改革只是削减了人民检察院的刑事检察权力，至于民事检察、行政检察等检察权力在新时代的勃兴，并不能直接“归功”于国家监察体制改革。新时代社会主要矛盾的变化，才是民事检察、行政检察、公益诉讼检察等检察业务获得均衡发展的“幕后推手”。没有此等背景性社会原因，国家监察体制改革后人民检察制度能否顺利完成“重塑”，恐怕也是个疑问。

党的十九大报告深刻指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”经过改革开放40年的发展，我国的民生获得了巨大改善，人民福祉得到了极大提高，业已形成了“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的现代民生保障体系，“全国居民人均可支配收入由171元增加到2.6万元，中等收入群体持续扩大”。过去几十年长期存在的“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，得到了彻底的解决。于是，发展不充分、不均衡问题，以及人民的美好生活需要得不到满足等问题日益突出。对于环境保护、食品安全、公共财产保护、依法行政、社会公平、个人信息泄露等方面的问题，以前人民群众无暇顾及，如今此等问题已经成为他们关注的焦点，并提出了水平更高、内涵更丰富的需求，由此决定了人民检察院的各项法律监督工作面临着种种的新形势和新任务。

然而，“与新形势新任务新要求相比，检察工作、检察队伍仍然存在不少亟需解决的问题和亟需补强的短板，法律监督工作的不平衡、不协调、不充分与人民日益增长的美好生活需要不相适应，迫切需要通过改革，推动检察职能得到全面、充分履行，为人民群众提供更丰富、更优质的法治产品、检察产品”。是故，要满足新时代人民群众日益增长的美好生活需求，就务必自觉打破刑事检察一枝独秀的“跛足”检察状况，全面提升民事检察、行政检察和公益诉讼检察的能力及品质。在这方面，人民检察院有着至为广阔的作为空间。比如关于食品安全问题，各地人民检察院都可以主动上门，对相关企业能动地实施食品安全方面的执法检察，以便从源头上控制问题食品流入市场，而对于已经暴露出食品安全问题的企业则直接启动公益诉讼检察，通过“办理一案”的方式，来达到“治理一片、教育社会面”的良好公益检察效果。

“世异则事异，事异则备变。”我国社会主要矛盾的变化乃是关系全局的历史性变化，这对人民检察院的各项法律监督工作都提出了更新、更高的要求。“四大检察”“十大业务”的检察监督新格局，正是为满足此等新要求而产生的。社会主要矛盾的变迁，可谓是新时代人民检察院法律监督工作出现新局面的强大社会推动力。没有此等背景性社会原因，很难想象人民检察院会在短短几年里实现“重塑性”变革，形成十大检察监督业务协调发展的新格局。

3. 根本性的使命原因：助推国家治理体系和治理能力现代化

党的十八大以来我国全面深化改革的总目标是，“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。人民检察院自身也是全面深化改革的对象，因而，《意见》对其提出的总体要求是：“大力推进检察队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设，着力提高法律监督能力水平，为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化不断作出新贡献。”由此可见，助推国家治理体系和治理能力现代化，乃是新时代人民检察院的新使命。而要切实履行好此等使命，就不能不实施“重塑性”变革。人民检察院“四大检察”“十大业务”新格局的形成，固然是“重塑性”变革的结果，但归根结蒂是出于“助推国家治理体系和治理能力现代化”这一新使命的需要。正是从这个意义上说，新时代人民检察院的新使命，乃是“四大检察”“十大业务”法律监督新格局形成的根本原因。

新时代确立的治国方略是全面依法治国，强调要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。”如上所述，检察权是统一的国家权力的一个组成部分，人民检察院的各项法律监督工作都必须服从和服务于全面依法治国，必须使检察权成为一项有效推进国家治理体系和治理能力现代化的国家权力。新时代的人民检察院不但不能游离于全面依法治国及推进国家治理体系和治理能力现代化之外，而且务必自觉将之视为其新时代的新使命。简言之，人民检察院必须“适时地根据时代变迁而不断调整其权力外延和权力运行方式，实现检察权发展与国家治理的同频共振”。

在对人民检察院内设机构进行重塑性改革之前，“重刑事而轻行民”思想弥漫着全国检察机关，从人员到装备，行政检察和民事检察的配备都严重不足，明显属于人民检察事业中的“短板”，行政执法和民事权益两个领域的检察监督效果不彰，在对法律的统一实施造成了相当危害的同时，还大大阻碍了法治国家、法治政府和法治社会建设。在党中央提出全面依法治国以及推进国家治理体系和治理能力现代化后，补齐原来的行政和民事检察“短板”，就成为新时代人民检察院的当务之急。与此同时，为了切实加强对国家和社会公共利益的法律保护，修改《行政诉讼法》《民事诉讼法》等法律新增公益诉讼检察业务，让检察机关真正成为公共利益的守护者，亦是新时代对人民检察院提出的新要求。“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”实践表明，在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈权益保护、安全生产、互联网、妇女儿童权益保护、扶贫等领域，公益诉讼检察可以达到助力依法行政、维护人民根本利益及捍卫法律尊严等目的，一举实现“双赢多赢共赢”。公益诉讼检察乃是人民检察院以法治思维和法治方式，参与并推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。

新时代人民检察院在刑事检察之外，发展行政检察、民事检察和公益诉讼检察，构建“四大检察”“十大业务”的法律监督新格局，根本上是因应“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的时代需要。正是国家治理领域所发生的这场广泛而深刻的革命，促使人民检察院对自身进行重塑性变革，进而造就今天的“四大检察”“十大业务”新局面。“中国正在实现国家治理方式的转变，中国社会也即将从以往的政治治理模式、行政治理模式转向法治治理模式。检察机关作为宪法意义上的法律监督机关，本质上与法治存在‘共生’关系。”这种“共生关系”的产生是由人民检察机关的法律监督职能所决定的，人民检察院开展“四大检察”“十大业务”的直接目标在于使法律获得全面的遵守，在于使所有的违法行为都得到应有的责任追究，从而形成一种法治的社会状态。与此同时，国家法治的实现也势必为人民检察院的各项检察监督工作带来便利，使其工作效能更高，社会公众形象更佳。意识到此等共生关系的存在，无疑能够更为深入地认知人民检察院的当代发展。

四、结 语

人民检察院会长期存在下去吗？董必武的回答堪称经典，他说：“人民现在需要检察机关，将来是否还需要呢？应当肯定地说还需要。这是因为国家还存在时，它的法纪必须存在，维护法纪的机关也必然存在。直到国家消亡，人民不需要国家机器的时候，才不需要检察机关。”对于人民检察制度，从马列主义国家学说中才能找到它产生和发展的理由，才能从理论脉络中准确把握其宪法定位和职责范围。尽管人民检察院在历史上曾经“三起三落”，而新时代国家监察体制改革又“转隶”了它的一部分人员与职权，但这并未影响到人民检察事业迎来它的最好发展时期，“四大检察”“十大业务”的出现就是有力佐证。内中的“门道”就在于：我国是根据马列主义国家学说建立的社会主义国家，我国宪法是只有国家权力分工而无国家权力分立的社会主义宪法，社会主义的政制结构需要人民检察院这种国家机关来专司法律监督，以确保法律得到统一且正确的实施，从而维护宪法和法律的尊严。

尽管在公诉权方面，中西检察制度具有某种程度上的相似性，但西方国家的检察机关终究与我国的人民检察院不是同一种性质的国家机关，因而有关人民检察院主要是一个刑事司法机关的认识是片面的。事实证明，“四大检察”“十大业务”中有相当一部分的检察工作是游离于公诉权之外的。在很大程度上，公诉权仅仅是人民检察院最后的手段，而不是其检察监督工作随时随地都用得上且必须真用得到的手段。概言之，法律运行的空间有多大，法律监督的空间就有多宽，公诉只是法律监督内涵的一部分，而非其全部。人民检察院职责范围的宽广程度绝非西方检察机构所能比拟的，此乃人民检察制度的一项基本特征。

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我们虽然取得了一些进步，但同全国许多优质兄弟期刊相比还存在着很大差距和不足。我们诚挚地欢迎广大海内外科研工作者关注和支持上政学报并惠赐大作，也欢迎各界朋友积极建言献策、批评指正，以期共同办好《上海政法学院学报》（法治论丛）。来稿请通过《上海政法学院学报》编辑部网站(http://www.shupl.edu.cn/xbbjb/)投审稿系统进行投稿。本刊对来稿严格遵守三审（二审外审）定稿制度，以确保稿件选用公开公平公正。

编 辑：汤仙月

审 核：康敬奎

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