新冠病毒与国际法：中国需要赔偿各国的损失吗？

法科生之家 2020-10-25

The following article is from 什么比较好 Author 幼文译

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译者按：最近，关于新冠病毒疫情的国家责任的话题挺火热。最近读到圣路易华盛顿大学法学院客座教授、美国外交关系委员会网络安全和全球健康高级研究员David P. Fidler的文章COVID-19 and International Law: Must China Compensate Countries for the Damage?，作者强调了这场国际法讨论背后的政治极化因素，以及极化状况对疫情及后疫情时代全球公卫治理的影响，结论悲观，深得我心。（嗯最近写过一篇文章表达过类似的观点，戳这里）所以随手译了一下，仅用于学习交流。这几天工作比较忙，翻译草草，有错误之处请轻柔地指正。“深得我心”仅就上述提到的内容而言，本文不代表译者的观点。

原文链接：https://www.justsecurity.org/69394/covid-19-and-international-law-must-china-compensate-countries-for-the-damage-international-health-regulations（点击文后“阅读原文”可直接访问）

新冠病毒正在全球范围内伤害着每个个体、我们的经济和社会。损害之严重，引发了一种观点，即中国应对疫情的爆发承担国际法责任，并赔偿因疫情受到伤害的国家。Lewis Libby和Logan A. Rank在The National Review上指出，“这只是一个正义的要求，北京应接受不法行为所造成的后果，包括停止危险行为，并向在中国境外遭受如此严重伤害的人提供部分赔偿。”James Kraska在War on the Rocks中断言，中国违反了有关传染病的国际法，有义务对这一行为可能造成的数万亿美元的损害进行完全的赔偿。至少有一项针对中国的新冠疫情损害集体诉讼已被提交到联邦法院。

本文主要讨论国际法是否规定中国有赔偿与疫情相关的损害的义务。我随后的文章将分析美国法律是否允许个人针对与疫情相关的损害对中国提起侵权诉讼。

中国是否违反了有关传染病的国际法，是一个复杂的问题——尤其是考虑到这一时期其他国家的行为以及世界卫生组织的行动。同样，对于病原体跨境移动造成的国家责任问题，此前的国家实践并未展现出任何创设相关法律原则的兴趣。看起来，所谓中国为疫情承担责任的说法，与国际法关系不大，反倒是体现了中美之间的地缘政治对抗如何塑造了“疫情政治”。

关于传染病和国家责任的国际法

19世纪至今有关传染病的国际法，都没有因违反条约义务而向他国赔偿所造成损害的规定。当代本领域最重要的条约，2005年《国际卫生条例》（IHR）也没有规定。这并不奇怪，大多数国际条约都不会创设类似的义务。

关于国家责任的习惯国际法认为，违反国际法的国家有义务对国际不法行为造成的损害给予充分赔偿。但是，在国际卫生合作的悠久历史中，即使各国都声称有国家违反了相关条约，这一国家责任的习惯法规则在疾病疫情中未曾体现过其作用。历史上，各国没有向那些被控违反报告疫情的条约义务的国家、或在疫情期间采取没有科学依据的贸易或旅行措施的国家认真寻求过赔偿。

我们应该在将《国际卫生条例》和国家责任原则应用于新冠疫情分析之前注意到这一点：由于在政治和流行病学上的考量，各国并不热衷于在传染病问题上运用习惯国际法来规制国家责任。履行报告疾病暴发的条约义务涉及具有挑战性的科学和公共卫生问题以及困难的政治计算，而且任何国家都可能出现具有跨界传播潜力的致病性威胁。举例而言，尽管1918年西班牙流感的起源仍不清楚，但美国是潜在的起源国之一。2009年引起大流行的H1N1流感病毒则首先被发现于美国。这种现实在各国之间建立了共同的利益，即不追究疫情通报问题。同样，发生疫情的国家会抱怨其他国家实施的不合理的贸易或旅行措施，但可能到了明年，该国就希望在另一个国家爆发疫情时采取类似的措施。这表明国家间的互惠利益是不寻求就违反有关贸易和旅行措施的条约规定提起的赔偿。

现在我们来看新冠病毒疫情。你可以提出这样的论点，即中国向世卫组织报告武汉的疫情时违反了《国际卫生条例》规定的义务。但据我所知，没有《国际卫生条例》的缔约国声称中国违反了该通知义务。我预测，任何政府也不会这样做。正如我们刚才讨论的那样，所有国家都知道，下一次踏进这个泥坑的可能就是它。这会在各国之间产生集体动机，从而避免对是否合法履行了通报义务的探讨。这种集体动机挫败了通过《国际卫生条例》认定中国违背通知义务、实施国际不法行为的愿望。

我们也已经看到了许多《国际卫生条例》的缔约国对中国施加旅行限制，违反了条约义务。这些措施使中国感到不悦，但它没有、也不会在法律上寻求赔偿。因为当未来这种情况在其他国家发生时，中国不希望其政策灵活性——包括采取相似的旅行措施——被限制。

《国际卫生条例》包含争端解决条款，因此缔约国可以声称中国违反条约义务，并要求中国根据国家责任原则就不法行为造成的损害进行赔偿。但是，从19世纪到今天，各国从未在传染病相关国际法实践中使用争端解决规定，这再次表明各国对这方面的国际法救济不感兴趣。此外，论证中国违反《国际卫生条例》，必须明晰世卫组织是如何赞扬中国在疫情期间的表现。世卫组织没有决定缔约国需如何解释《国际卫生条例》，但《国际卫生条例》本身赋予世卫组织如此突出的权威，因此在这种情况下其言行不可忽视。

此外，任何根据国家责任原则对中国提出索赔的要求，都很难解释这些规则所需的因果关系。根据国际法委员会的解释，损害赔偿国家责任的因果关系的重点是“仅限于源于且可归因于不法行为的伤害，而不是因不法行为引发的任一或所有后果。”因此，不管中国可能需要承担的赔偿是什么，看似都不会包括疫情爆发造成的全球性的万亿美元的伤害。而且，正如一些论者所指出的，在中国报告《国际卫生条例》后，许多目前正在与病毒斗争的国家是有时间为病毒的跨界传播做准备的。根据国家责任原则，我们很难将中国违反通知义务造成的损害，和那些因为其他国家自身反应问题而导致的疫情损害区分开。这个因果关系问题也可以解释，为什么历史上各国就没有要求过此类损害赔偿。

地缘政治时代的大流行

声称中国犯下国际不法行为并有义务向外国政府提供赔偿，是本次疫情生态中的一大特征，这实际上与国际法无关。最初，中国爆发的疫情在美国引发了指向中国政府的声音，比如《华尔街日报》题为“中国是真正的亚洲病夫”的评论，以及Libby和Rank在他们的文章中将疫情与中美间的冲突联系在一起，包括“窃取知识产权，不公平贸易，无情的国内压迫，支持流氓政权，扩散核技术”，以及中国在南海的行为。特朗普政府既赞扬中国对疫情的反应，又谴责中国造成了大流行。现在，特朗普政府又希望联合国安理会通过一项有关新冠病毒的决议，将中国确定为疫情的来源。

当美国和其他西方民主国家开始与病毒斗争，而中国似乎正在将疫情控制住，疫情又转而成为宣传中国政府治理能力、政治制度和全球领导地位的案例。在安理会，中国希望通过决议来赞扬其对疫情的回应。俄罗斯则将虚假信息业务投入到散布有关疫情的虚假信息上，以加剧美国和西方世界在大流行中面临的政治问题。

自冷战结束以来，地缘政治一直没有成为应对全球疫情时的国家行为的主要特征。在2003年SARS疫情和2009年H1N1流感大流行期间，没有出现严重的均势竞争，这意味着大国们没有从地缘政治的视角看待防疫。但是，在过去的十年中，地缘政治作为国际关系的重要特征再次显现，而新冠病毒疫情是在这种变化的背景下首次发生的严重全球性疫情。上一次出现类似的情况是1980年代的艾滋病问题，它并没有摆脱美苏对抗的影响。

在各国各自控制住疫情后，这次大流行的地缘政治特征将产生最重要的后果。从全球健康的角度看，新冠病毒疫情是一场极端灾难。所以，危机过后，全球的卫生官员将召集会议，以评估出了什么问题，并就如何避免在下一次公共卫生危机出现时再次发生灾难提出建议。但是，与冷战结束后那些国家、国际组织和非国家行为体精诚团结改革全球传染病防疫规则的太平岁月相比，这一次，人们想要达成关于改善全球卫生治理的共识，可能要困难得多。（完）

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