庞松：房地产开发不得侵害居民私有产权

Original 庞松新三届 2021-07-17

原题：

关于社会治理中依法保护私有产权问题的历史回溯

本文作者庞松。（资料图片）

这两天看到一条消息，微信上还给屏蔽掉了。就是近一个多月来，武汉市国土资源和规划局连续发布26份《不动产权属证书/不动产登记证明作废公告》，涉及相关证件被注销的居民有300多户。而这些被注销产权所属的房屋依然存在，其原因是这些房屋权利人都对政府征收和拆迁补偿决定存在争议。

法律人士认为，政府合法作出补偿决定，并经法院强制执行程序，房屋被合法强拆已灭失，这种注销公告并无不妥。但是，上述情况是政府与产权人没有签定协议，房屋也没有被拆，注销行为就涉嫌违法。

不动产登记作废必须是不动产灭失为前提，公民私有财产不可侵犯是公民的宪法权利，即使是出于公共利益的房屋征收，也需要在与公民达成合理补偿的基础上进行征收。当前，中央发出文件突出强调要完善产权保护制度，依法保护企业和私人的财产权。武汉的做法实际上是说，当政府作出征收决定的时候，你的房子其实就不属于你自己了。

回溯历史，我们的社会治理在保护私有产权方面有过不少曲折和教训。比如1956年前，我国处在从新民主主义向社会主义过渡时期，对城市居民私人住宅的保护还是做得比较好的。城市解放前，一部分人离开大陆，把住宅门锁上就远走海外，但是房产关系并没有更改，这些叫做“代管产”。另外大部分房主，没有走的，可以在1949年后，将民国时的房地契拿到地证局换取一张新的房地产所有证，政权的变化并没有影响一般市民的私有房产。私有房地买卖转让的民间交易，一直到1966年“文化大革命”之前。

到了1956年社会主义改造进入高潮，主要是在城市中消灭生产资料私有制，也连带到一般市民的私有房产的处置。中央的基本政策是，对城市私人房屋通过采用国家经租、公私合营等方式，对城市房屋占有者用类似赎买的办法，即在一定时期内给以固定的租金，来逐步地改变他们的所有制；同时对依靠房租作为全部或主要生活来源的房东和二房东，进行逐步的教育和改造，使他们由剥削者改造成为自食其力的劳动者。

从当年北京市的政策看，为使房屋得到充分利用，房主应该将可供住用的空闲房屋出租。如无正当理由而闲置不出租时，房地产管理机关可以劝令出租。必要时，经市政府批准强制出租。房主一般可收取20%－40%的租金。显然，这些房屋的租赁和挤占带有很大的强制性。这是1950年代实行社会主义改造逐步消灭私有制的性质决定的，但是在对私房的改造上，很多城市超出了当时规定的改造起点，将一般市民的部分房产也纳入改造范围，遗留了一些问题。其实，对绝大多数私房主来说，这些房屋大都是城市解放前个人购置或继承的生活资料，而非生产资料。由此，从三大改造中衍生出一种由国家代管私人房产的“经租房”。

1966年“文化大革命”开始后，在“横扫一切牛鬼蛇神”的红卫兵运动的冲击下，全国城镇有一大批私人房主被全家赶到乡下，瞬间失去了原有的城镇房产。更有许多私人房主被迫交出或被强行收走房地产所有证，其拥有产权的“经租房”完全由房管部门分配和出租，并且不再给房主付租金。这类房屋称为“文革产”。

事实上，房地产证一旦交出，私人房主拥有经租房产权的唯一证据便消失了。不仅原来由国家经租的房屋不再归他们拥有，就是曾允许他们自住的房屋也被看作是租住国家的房屋，每月还要交房租。这样，原来的“经租房”以及强制收走的“文革产”，就变成了完全由政府支配的公产房。其实这些房源绝大多数都是国家应予保护的私人房产。

粉碎“四人帮”以后，1978年五届人大一次会议通过的宪法，明确规定国家保护公民的房屋所有权。在拨乱反正的过程中，全国城市的私人房主纷纷要求发还其私房产权，腾退其被占用的自住房，清退其自住房缴纳的房租和出租房应收的房租，补偿其被拆除的私房价款。这项政策不落实，对国内、国际都会产生不良影响，对维护安定团结是个不利的因素。另一方面，这件事情如果拖的时间过长，随着房主、房客家庭人口不断增加，子女日渐长大，矛盾将更加尖锐，解决起来付出的代价也会更大。

为此，1980年中央发出通知批转北京市委的文件，明确十年浩劫中收缴的私人房屋，根据宪法规定，应一律确认原房主的所有权，把房产归还给房主。对于自住房和出租房，应分别不同情况，采取不同处理方法，根据国家财力、物力的可能逐步解决。首先要解决公占私房和原自住房被挤占后现在居住困难的房主的问题。要制定腾退房屋计划，房主现在居住困难的先解决，不困难的缓解决，分期分批落实。并要求全国城镇尽快落实私房政策，本着“谁占谁退”的原则，集中力量把“文革”期间被挤占没收的私房清退完毕。

对于机关、军队长期占用私人房产的问题，党中央和中央军委一再强调必须认真落实关于发还文革期间被挤占、没收的私房的政策。但是，有些地区、有些单位，对落实党和国家的这项政策，执行不力，蓄意拖延，甚至乱用职权，顶住不办，使被非法挤占、没收的私房，长时间未能发还，对于安定团结和现代化建设都很不利。

对此，中央再次重申：党的政策必须落实，国家的宪法必须遵守。十年动乱中被挤占、没收的私房，必须在三、五年之内，根据不同情况，分期分批，予以发还。并且强调，落实私房政策，退还私人自住房，是关系到维护宪法、维护党和政府威信、取信于民的大事，也是促进安定团结、推动四化建设的大事，任务艰巨而复杂，不是房管局一个部门所能完成的，必须全党动手才能解决。

然而，由于当时国家在住宅建筑方面欠账过多，城市居民住房十分紧张，致使腾退私房的工作非常繁难，房产管理部门整个1980年代都在做这件事，仍有许多遗留问题未能解决，出现不少影响社会和谐安定的矛盾和冲突。例如北京市从1983年开始落实私房政策，在落实“文革产”政策的过程中又形成一种“标准私租房”的政策性房产。就是政府在“文革”初期接管了一部分私人房产，并以所有权人的名义将接管房产出租给其他市民，这样在房管所和其他市民之间形成了公房租赁关系，承租人向房管所交纳租金。租金标准是由政府统一制定的，实际上是以极低的租金租给其他无房者居住，带有一种“劫富济贫”的意味。

在落实私房政策的过程中，有一部分“文革产”是带着公房承租户发还给原产权人的。原产权人不得将承租人赶出租赁房屋，并且只能按照政府统一制定的标准向承租人收取租金。这样在产权人和带户发还的承租人之间，就发生了一种基于政府强制而形成的特殊的房屋租赁关系。截止2001年11月份，北京市尚有1.9万户标准私租房户，并且“由于标准租私房的租金与市场房租价格差距较大，影响了产权人的财产收益及产权人与承租人的关系”。

因此，在标准私租房关系中，产权人和承租人和谐共处的概率是很低的。在街道、居委会管理中存在一些长期无法调解的纠纷。总之，由1950年代社会主义改造带来的“经租房”这一历史遗留问题，反映了政府对于私有房产的产权归属及其支配权，一直处于不明晰的状态。这就为1990年代以后兴起的房地产大开发中侵犯私房产权引发的社会矛盾和群体性冲突埋下了伏笔。

直到2007年，全国人大通过了《物权法》，明确物权是指依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，特别规定了自然人、直接支配不动产或者动产的权利受到国家保护，才在法律上明晰了私人房屋的产权归属。这对于维护经济秩序，促进，具有重要意义。《物权法》公布实施后，许多私人房主依据法律再次努力主张自己的权利，以至城市标准私租房产权人和承租人的矛盾一度严重激化，民事纠纷多有发生，甚至有的产权人向法院起诉，要求承租人腾退房屋，带来了新的不稳定因素。

应该说，《物权法》的贯彻实施，在落实私房政策的社会主义治理领域并不是一帆风顺的。时至今日，有关“文革房产”或私房业主在申请落实政策中还存在许多困难。一方面，很多产权人根本无从了解党中央、中央部委和所在城市发布的落实私房政策的规范性文件，不知道法律（政策）早已赋予自己要求落实政策，返还房产的权利。造成这种状况的一个重要原因在于政府没有尽到最起码的公示义务。法律或政策制定出来，应当向民众公布，特别是这种纠正政府错误，清偿对民众历史欠债的规范性文件，必须最充分地公示，尽可能使每一个受到损害的家庭尽早得到返还房产的福音。

实际上，有的地方政府在落实私房政策文件公示的问题上，甚至存在利用信息监控手段，有意遮掩的现象。例如《中共中央办公厅转发北京市委关于处理机关部队挤占私房进一步落实私房政策的通知》，这是党中央发布的落实“文革产”政策的第一份规范性文件，各地政府后来发布的很多落实私房政策的文件，都是以这一份规范性文件为基础的。但是，现在网络如此发达，还是不容易搜到这份文件，这是很不应该的。

另一方面，“文革产”历史档案无法查询。虽然 2006年北京市建委转发了建设部《房屋权属登记信息查询暂行办法》，第一条就规定：房屋权属登记机关对现权利人的房屋权利的记载信息，包括房屋坐落、权利人名称、产权证号、登记核准日期、建筑面积、房屋设计用途、权利来源、是否有抵押、是否被查封等。房屋权属登记机关存档的原始登记凭证，包括申请人在登记时提交的申请表格、身份证明文件、各种批准文件、合同、协议、各种法律文书以及其他资料等。

但是，你去房管局查一处“文革产”的历史档案时，被明确告知只能查询1983年落实政策后现权利人的房屋权利记载信息，历史档案是不对外提供查询的。因此，也就无法查到现权利人的房屋权利记载信息的纸质档案，即“原始登记凭证”。

这种情况在各城市是普遍存在的。而没有房产档案资料，私房业主要想进一步主

此外，还有一条是诉讼无门。如1987年最高人民法院和城建部关于复查历史案件中处理私人房产有关事项的通知，至今现行有效，明确规定，私房因社会主义改造遗留问题，如“经租房”、“文革”期间被挤占、没收的私人房产问题，即“文革产”、落实华侨、港澳台胞私房问题等，由落实私房政策部门办理，人民法院不予受理。

1992年最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知，仍规定：“凡属于历史遗贸的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。

可见，根据目前我国的法律规定，返还“经租房”、“文革产”以及华侨、港澳台胞私房问题，仍然不属于人民法院受理范围，当事人只能通过落实私房政策的方式主张权利。

以上历史回溯表明，由于特殊的历史原因，“经租房”、“文革产”、“院内被建造公房的私房”的产权人的权益，旷日持久受到错误政策的剥夺，包括他们的子女后代的权益也受到极大损害。如今，这部分社会群体为解决历史遗留问题还走在漫漫的维权路上，而1990年代以后全国城市房地产大开发中的强制拆迁对私有产权的侵害、强势者上演强占他人房屋的故事，几乎每天都在发生。不但有人因强制拆迁而跳楼或者自焚，甚至发生贾敬龙为保护自己的婚房铤而走险枪杀强拆者这样的悲剧。

虽然表现形式发生了变化，但私有产权得不到有效的保护，实质是一样的。因此，各级领导部门在社会治理中，要站在加强产权保护的高度，从历史的错误中吸取教训，避免类似的事件再次发生。

按照2016年11月中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见，产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。

我们在全面深化改革中，要大力推进产权制度改革，基本形成归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度和产权保护法律框架。要不断加强全社会产权保护意识，不断加大保护力度。要针对社会治理中存在的利用公权力侵害私有产权的问题，加快完善产权保护制度，依法有效保护公民财产权，增强人民群众财产财富安全感，增强社会信心，维护社会公平正义，妥善解决“经租房”、“文革产”等历史遗留问题，切实解决当前房地产开发中侵害私有产权的现实问题，使“居者有其屋”落实到每一个家庭都能安居乐业，真正实现建设社会主义和谐社会的目标。

作者简介：

庞松，1949年10月出生，1969年从北京到湖南农村插队，后进工厂当工人。1982年人民大学中共党史系毕业后，一直在中共中央党史研究室工作，现为研究员，中国中共党史人物研究会常务理事，中国经济史学会理事。主要著作：《当代中国政治体制发展概要》；《滑轨与嬗变——新民主主义社会阶段备忘录》；毛泽东书系《立国兴邦》；共和国年轮《1949》；《新中国诞生实录》；《毛泽东时代的中国》；《30年：转型与变迁》；《中华人民共和国史（1949—1956）》等。

（这是作者12月14日在中央党校科社部召開的「當代中國城鄉社會治理創新」專家座談會上的發言，小号获许可推送。）

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