实证研究 | 刘毅 周逸：社会治理实践中检察建议效能优化的思考——基于J省J市检察建议样本数据的分析

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      【版权说明】原文发表于《刑事法学研究》（辑刊），由中国政法大学国家法律援助研究院主办、中国政法大学出版社发行、吴宏耀教授担任主编，于2020年创刊，每年出版2辑，目前已经出版2辑，2022年6月、12月将陆续出版第3-4辑。

社会治理实践中检察建议效能优化的思考

——基于J省J市检察建议样本数据的分析

刘毅 华东政法大学博士研究生，首批全国检察机关调研骨干人才

周逸 吉安市人民检察院办公室副主任

摘要

      党的十九届四中全会提出要加强和创新社会治理，推进国家治理体系和治理能力现代化。检察建议是检察机关参与社会治理的重要方式，当前J市检察建议工作情况呈现制发数量逐步上升、适用较为集中、地区发展不平衡等特征。J市检察机关通过加强思想引领、健全制度机制、积极对外沟通和强化督促落实等举措，推动检察建议工作取得了一定成效，但仍然存在一些问题和不足，需要进一步深化思想认识、规范制发程序、提高建议精准性、强化督促落实，以此充分发挥出检察建议在社会治理中的规范引领作用。

关键词：检察建议  社会治理  规范引领 

       社会治理是国家治理的重要方面，也是社会发展的重要保障。党的十九届四中全会提出，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。2019年12月召开的全国市域社会治理现代化工作会议强调，推进市域社会治理现代化，是推进国家治理现代化的题中之义，是崭新的时代命题；要以全新的理念、思路、方法开展试点，为推进市域社会治理现代化探索新路。检察机关是党领导下的司法机关，必须强化政治统领，以初心使命作为政治本色和前进动力，不断增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，积极运用检察手段，助推国家治理体系和治理能力现代化。

       最高检张军检察长多次强调，不仅要依法办案，还要将办案职能向社会治理领域延伸，做到标本兼治。那么办案如何向社会治理领域延伸呢？检察建议是一个有效手段。检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。从性质来看，检察建议已经超越了案件本身，是对案件当中发现的一些普遍性、规律性问题的总结和提升，为促进执法司法行为依法依规进行，努力做到办理一案治理一片，引领提升依法行政水平，提供了一个很好的方向。实践表明，检察建议制度很好的契合了党的十九届四中全会精神，在推动国家治理体系和治理能力现代化中，检察建议是法律制度转化成治理效能的桥梁和纽带，是检察机关发挥司法对法治中国建设规范引领作用的重要举措。近年来，J省J市检察机关始终坚持“讲政治、顾大局”的检察工作理念，以检察建议为重要抓手，积极参与社会治理，为保障社会安全稳定、服务经济健康发展发挥了重要职能作用。但也要清醒地认识到，当前J市检察建议工作还存在一些不容忽视的问题，亟待进一步改进和完善。有鉴于此，本文以J市检察机关近三年来制发的检察建议为样本进行实证分析，描述检察建议工作质效情况，以期发现和解决问题，为进一步规范检察建议制度、提升建议效果提供理论参考。

一、检察建议制发基本情况

       2018年1月至2020年6月，J市检察机关共制发检察建议1430份，收到回复1158份，回复率达80.98%，已回复的检察建议中采纳了1151份，回复采纳率99.4%。通过梳理分析，发现近三年检察建议制发总体上呈如下特征：

（一）检察建议的制发数量呈逐步上升趋势

       从整体数量来看，2019年共制发检察建议685份，较2018年的317份同比增长了116%；2020年上半年共制发428份，较2018年、2019年同期分别增长了296.3%、114%。从具体类型来看，公益诉讼和社会治理检察建议数量的增长尤为突出。就公益诉讼类型来看，2018年共发出公益诉讼检察建议153份，2019年增至482份，涨幅2.15倍，2020年上半年发出213份，超出2018年全年数量的39.22%。就社会治理类型来看，2018年共制发社会治理检察建议94份，2019年增至118份，2020年仅上半年就增至177份。适用数量的大幅增长，客观反映了检察建议，尤其是公益诉讼和社会治理类检察建议在实践中日渐强化的趋势。

（二）检察建议的适用较为集中

       一是制发类型较为集中。根据最高检《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《规定》）第5条规定，检察建议包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议五大类。从2018年以来统计的数据来看，公益诉讼检察建议数量最多，共制发848份，占总数的59.3%；其次是社会治理检察建议，共制发389份，占总数的27.2%；制发数量最少的为其他检察建议的15份和再审检察建议的28份，占比分别为1%和1.9%，再审检察建议中，行政再审检察建议仅为3份，仅占所有再审检察建议的10.7%。二是涉及的业务类别较为集中。根据制发类型情况可以看出，涉及公益诉讼检察业务类别的检察建议最多，占比59.3%，其次是涉及民行检察业务及刑事检察（包括刑事执行检察）业务的检察建议，分别为336份、219份，占比分别为23.5%、15.3%。占比最低的为涉及控告申诉业务的检察建议，仅有2件，占比0.14%。三是发送对象较为集中。全市检察机关向行政监管执法部门发出检察建议数量最多，为1052份，占比73.57%；除此之外，向公安司法机关发出检察建议260份，占比18.19%；向企事业单位发出检察建议33份，占比2.3%；向其他单位和部门发出检察建议71份，占比5%。

（三）地区之间发展差距较大

       从制发数量来看，全市制发检察建议数量最多的为W县检察院（144份），是数量最低的J区检察院（69份）的2.09倍。从送达方式来看，某县检察院在全市率先实践公开宣告送达方式，2018年至今共有10份检察建议采取公开宣告方式送达。随后其他四个地区也相继实行公开宣告送达方式，但至今全市仍有超过半数地区检察院公开宣告送达数为零。从回复情况来看，自2019年《规定》修订以来，最高检愈加重视检察建议的回复情况，J市两级检察院也逐渐重视起来，但各地区之间的回复情况却仍有不小差距。就2019年而言，J市检察建议平均回复率为79.27%，在全省排名第三，各县（市、区）检察院中，回复率最高的地区为96%，最低的地区为54%，回复率相差42个百分点。

二、检察建议主要工作做法及成效

       近年来，J市检察机关坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实最高检检察建议工作规定和省检察院实施细则，围绕把检察建议做成刚性、做到刚性，更新司法理念，注重规范运用，强化跟踪问效，充分发挥检察建议规范引领社会治理作用，取得明显监督实效。

（一）加强思想引领，及时更新检察建议工作理念

       J市检察机关通过召开党组会、检委会、业务学习会等方式，组织学习最高检关于检察建议的相关规定、省检察院实施细则以及最高检、省检察院通知通报精神，引导全市检察人员进一步提高对检察建议重要作用的认识，下大气力持续改进检察建议工作，促进提升检察建议规范性和实效性。市检察院党组高度重视检察建议工作，检察长在全市检察长会议等重要会议上多次强调，要求将检察建议工作作为全市检察机关重点工作抓紧抓好、抓出成效。将提升检察建议成效作为市检察院党组主题教育重点整改问题之一，印发专题整改方案，明确责任部门和工作措施，召开检察建议工作调度会，统筹推进检察建议问题的整改落实。将检察建议工作情况纳入检察业务分析研判会商内容，定期查找问题，改进工作。市检察院扫黑办要求检察官办案团队注重剖析典型涉黑恶案件，及时向党委政府、行业主管部门通报问题、线索，提出堵漏建制、规范管理的高质量检察建议，并将检察建议情况写入审查报告。

（二）健全制度机制，着力提升检察建议规范性

       一是实行案件化办理。规范立案、调查核实、制发、跟踪回访等工作流程，在统一业务系统中全程留痕、全程监督；要求开展全面调查核实，制作调查终结报告，深入剖析案件中反映的问题，推动监督事项从“办事模式”向“办案模式”转变。二是加强审核备案。严格履行检察建议由独任检察官或者检察官办案组办理、检察长或者检察委员会讨论决定，社会治理检察建议送法律政策研究部门审核制度。市检察院综合业务部对各基层院和市院业务部门的检察建议进行备案审查，对发现的问题利用口头、书面和网络等方式及时提醒相关单位和部门注意；在接受业务咨询时发现没有制发必要或者混用法律文书的情形，提出不发或改发其他法律文书的意见。三是建立工作通报机制。2019年J市检察院印发全市检察建议工作通报，对检察建议按回复率进行排序，对检察建议回复率、采纳率较低的基层院以及检察建议存在的具体问题进行“点名道姓”通报，要求各基层院收到后送检察长阅并反馈批示情况，促进各地提高认识、认清差距、改进工作。在通报中发布正反典型检察建议各2份，要求被通报反面典型的四个单位开展深刻剖析，全面开展自查整改。

（三）积极对外沟通，努力争取外部支持协作

       J市检察院要求全市检察机关主动向当地党委、人大汇报公益诉讼工作，制发的行政公益诉讼诉前检察建议及落实情况逐案抄送同级人大常委会。某县院将公益诉讼工作向县委、县政府主要领导进行专题汇报后，县委、县政府主动开展水利枢纽库区违占整治专项行动，同时推动水利、农业、环保、海事等部门形成合力，有力推进专项行动开展。在帮助和支持被建议单位落实检察建议方面，引导检察人员树立双赢多赢共赢的监督理念，加强与被建议单位的沟通联系，通过询问、走访、不定期会商、召开联席会议等多种方式，及时了解检察建议的采纳和落实情况，以及落实过程中存在的问题和困难，积极协助被建议单位完善整改措施，确保检察建议得到落实。

（四）强化督促落实，确保检察建议取得实效

       一是建立督促落实统管工作机制。J市两级检察院均成立以党组书记、检察长为组长的检察建议落实工作分析督导小组，把抓检察建议落实工作上升到更加重要的位置，进一步厘清责任，着力解决问题，提升落实效果。二是完善督促落实分析研判机制。严格落实省检察院要求，把跟踪回复、督促落实作为检察建议工作的重要组成部分，增加对检察建议反馈回函、效果评估报告等监督落实材料备案的规定，向检委会报告检察建议落实效果评估情况。市检察院建立工作台账，对各基层院每件检察建议的发送、回复、采纳、落实等相关情况实行动态管理。J市检察院扫黑办要求制发的检察建议，每两个月回访一次，发现落实不到位的，及时报告检察长、分管副检察长。三是加大公开宣告力度。改变过去单一的“文来文往”模式，采取让被建议方和第三方充分参与的公开宣告送达方式，以社会监督倒逼检察建议落实。W县检察院建立专门的检察建议公开宣告室，实行“三方”（即建议方、被建议方、第三方）加“三化”（即场所化、仪式化、公开化)宣告模式，有力提升了检察建议的社会影响力和被建议单位的落实积极性。

三、 检察建议实践中存在的主要问题

（一）程序失范：检察建议制发、运作程序尚不严谨

       1.对检察建议的适用范围把关不严。《规定》专章规定了检察建议的适用范围，但部分检察人员对规定内容理解掌握不够准确，致使适用范围出现偏差。如某院仅因县公安局未及时通报涉黑案件立案情况这一问题就发送检察建议。又如某院在办理支持廖某某因赡养权纠纷向县法院起诉一案中，对于县法律援助中心未对廖某某提供咨询、代理等诉讼所需之法律援助的问题，本应制发支持起诉意见书，但却错用检察建议形式，并且仍然沿用支持起诉意见书的文号。

       2.调查核实工作开展不扎实。大部分承办人员并未严格按照规定要求开展调查核实工作，也未制作《调查终结报告》，导致部分检察建议文书中有关问题的调查情况仅有寥寥数语，内容不够全面。如某县院报送市院审批的公益诉讼诉前检察建议案件中，有20份案卷无询问笔录及集体讨论笔录。

       3.社会治理类检察建议审核不严。部分基层院没有严格按照《规定》的要求提交法律政策研究部门进行法律审核，没有按要求制作《法律审核意见书》，也没有告知被建议单位可以提出异议和提出异议的期限。

（二）质量不高：检察建议内容过于简单、原则

       1.依法认定的案件事实或者经过调查核实后查清的事实简单。如有的检察建议书内容只有8到10行，对于调查核实的事实表述过于简单、模糊，仅表述“被执行人不履行法律文书确定的支付货款及违约金的义务”，没有指明被执行人不履行的支付货款及违约金的数额和超过法定履行期限多少天等内容，对于执行过程中存在的问题也仅仅指出了“执行局也未对其采取其他执行措施”，未说明执行机关在执行过程中存在的不足和遇到的困难等。

       2.内容过于笼统，不够精准。大部分检察建议具体措施内容过于简单，较为原则，如公益诉讼诉前检察建议建议内容大多停留在“积极履行职责，采取有效措施”、“依法履行监管职责”、“对违法行为依法处理”、“加大执法力度”等，具体整改要求不明确，且呈现出多份检察建议书建议内容几乎一样的现象，缺乏针对性。如有的检察建议书中的建议措施只有“加大执行力度”、“对不履行法律文书确定的义务和抵制执行的当事人应采取相应的强制措施”，内容不具有可操作性，被建议单位无法形成有效的整改反馈回复。

（三）依据不足：法律规定引用不正确、不完整

       1.引用法律依据错误。部分检察建议仍然适用已经废止的2009年《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》），有的检察建议书中甚至同时出现《规定》和《规定（试行）》。部分民事行政检察监督类检察建议书中引用《人民检察院民事行政检察监督规则》、《人民检察院民事检察监督规则》，均系书写错误，应为《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》、《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》。有的检察建议书中法律依据引用《最高人民检察院关于加强和改进民事行政检察工作的决定》，而该《决定》系检察系统内部工作文件，不属于法律法规。

       2.引用法律依据不完整。有的检察建议书仅写明了所依据的法律规定名称，未列举具体条文，使得法律依据不具有针对性。甚至有的检察建议书中全文未见一个法律规定。

（四）目的异化：检察建议制发片面追求数量

       1.公益诉讼诉前检察建议普遍存在一案多发情形。部分院在办理公益诉讼案件中存在一案多拆的情形，针对同期同类的违法情形向同一单位发送多份内容高度雷同的检察建议书。某县检察院在2019年10月期间针对乡镇未取得卫生许可证情况下擅自取水供应群众饮用问题，向县卫生健康委员会、县水利局、县市场监督管理局及各乡镇政府集中发出了31份内容和措施均类似的检察建议。

       2.部分涉黑涉恶案件中存在同一份建议发送不同单位的情形。某县院分别于2019年6月27日和2019年8月13日就曾某某、李某某等12人涉恶团伙案向县公安局、县文广新局发出了两份内容雷同的检察建议。

       3.部分民行监督案件中存在就同一事实向同一单位发送多份检察建议情形。某县院在办理彭某华与彭某桂、周某某民间借贷纠纷执行监督案中，根据同一事实就不同的执行裁定书向县法院发出了6份检察建议书。

（五）效力弱化：跟踪问效、督促落实不到位

       1.督促回复力度不大。当前仍有部分地区回复率低于60%，远低于全市平均回复率，回复情况不太理想。通过开展公益诉讼“回头看”活动，发现全市检察机关生态环境领域诉前程序案件中仍结存21件逾期未回复或未整改案件。

       2.跟踪落实机制没有完全执行。主动会商、实地走访的少，督促和支持配合被建议单位落实检察建议不够积极，不同程度地存在视回复为采纳、视回复为整改落实的问题，对检察建议是否真正落实了解不够。有的虽然进行了书面回复，但实际上是“假整改”或整改不彻底。

       3.效果评估机制落实不到位。省检察院检察建议实施细则第三十条规定，承办检察官在收到被建议单位的反馈回函之日起一个月内应当对检察建议效果进行评估并制作检察建议效果评估报告。但是大部分地方没有执行这一规定，在反馈回函一个月内，很少通过实地回访、问卷调查等方式，对检察建议的效果和作用进行评价并制作效果评估报告

四、社会治理视域下检察建议效能优化的建议

（一）深化对检察建议工作重要性的认识

       检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保障法律统一正确实施的重要方式。张军检察长对做好检察建议工作十分重视，多次批示强调“检察建议工作十分重要”，“重在推进中认真负责”，对综合性的检察建议，“检察长、分管检察长都须重视”，对个案检察建议，“主要是分管领导的责任”。当前全市检察建议工作存在的问题，从根源上讲都是对检察建议工作重要性认识不到位的问题，全市检察机关要深刻领会张军检察长关于检察建议工作的重要批示指示精神，认真学习高检院、省院制定发布的检察建议工作规定，切实提高对检察建议工作重要性的认识，进一步纠正关于检察建议并非办案主业、仅是办案附属产品，缺乏监督刚性等认识偏差，高度重视并积极推动检察建议工作。

（二）强化制发程序的严谨性与规范性

       一是认真学习理解《规定》第二章对检察建议适用范围的规定，严格把握检察建议的适用范围条件，对哪些问题能发检察建议、哪些问题发哪种检察建议等问题做到心中有数。二是严格落实《规定》第十三条、第十四条、第十五条规定，采取多种手段行使调查核实权，查清事实和问题，做到事实清楚、问题准确。三是法律政策研究部门要严格按照《规定》第十七条规定要求，从必要性、合法性及说理性等方面对社会治理类检察建议进行法律审核，并提出书面审核意见。

（三）提高检察建议的精准性

       一是要牢固树立数质并举、质量优先的理念，通过流程监控、文书把关、质量评查等多种措施，重点解决为了凑数和应付考核，一案多发、多头发送等问题，坚决杜绝为片面追求数量而滥发检察建议的乱象，将检察建议工作往更实、更细、更规范方向推进。二是要在充分进行调查核实的基础上，明确存在的事实和问题，在文书中详细写明案件或者问题的来源、依法认定的案件事实或者经调查核实的事实及其证据，以及存在的违法情形或者应当消除的隐患。三是结合实际情况和被建议单位的职能设置，在不对被建议单位职能行使造成不当干预的前提下，提出详细具体、切实有效的建议内容，努力做到事实问题清楚，建议精准可行，法律依据充分。

（四）强化检察建议的督促落实

       一是针对被建议单位逾期不回复的检察建议，督促承办检察官认真分析不回复的原因，提出解决方案。对于规定期限内无正当理由不采纳建议或逾期不答复的单位，制发《督促落实检察建议通知书》督促落实。二是落实社会治理类检察建议每案必须与被建议单位进行沟通交流的要求，及时与被建议单位达成共识，减少被建议单位逾期不回复现象的发生。三是积极探索本地检察建议书公开宣告送达方式，认真分析宣告送达的必要性、可行性，重点做好与被建议单位的沟通交流，提升检察建议的社会影响力和被建议单位的回复积极性。

  

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