【律师视点】刘俊丽：农村污水处理PPP项目操作实务（下）

刘俊丽

德衡律师集团合伙人

上期回顾▶：农村污水处理PPP项目操作实务（上）

五、运作模式

（三）农村污水处理ROT运作模式，示范项目如：山西省黎城县污水处理中心提标改造工程PPP项目；辛辛板、章盖营和公主府污水处理厂扩建及提标改造工程；河北省承德市双滦区污水处理厂经营权转让、提标改造工程PPP项目等。

以山西省黎城县污水处理中心提标改造工程PPP项目为例。

本项目项目总投资11，994万元，共包含2个子项目，分别为黎城县污水处理中心提标改造工程和黎城县县城生活污水管网建设项目，具有较强的关联性。黎城县污水处理厂提标改造工程设计总规模为2.0万m3/d；黎城县县城生活污水管网建设项目共计敷设污水主管11064m，建设污水检查井431座，机动车道路面恢复38209.77㎡，人行道路面恢复7275.18 m2，安装路缘石2139m。本项目通过公开招标方式选定社会资本方，合作期限30年，其中黎城县污水处理中心提标改造项目建设期2年，建设期内原有污水处理厂正常运行，项目公司成立后立即进入运营维护期，运营维护内容为：黎城县污水处理工程构筑物和污水处理设施，污水管网等等运营维护和污泥处理，污水处理达标后回用或排放至浊漳河，污水处理符合环保要求。整个合作期内，项目公司承担本项目融资、建设、运营、维护职责。回报机制为可行性缺口补助，在合作期限内，项目公司应遵从国家和项目所在地有关本项目建设、运营、移交的法律法规、标准和规范，依据PPP项目合同约定，履行各项义务。合作期满且政府方完成全部政府补贴后，项目资产及相关权利等完好无偿移交给项目实施机构或政府指定的其他机构。本项目提供的服务内容完善了城市排水系统，使黎城县人居环境和投资环境的改善及城市的进一步美化，关系到城市健康快速的发展，关系到漳河流域的水污染防治的直接效果。

图3  ROT运作模式图

（四）O&M委托运营的项目，如广东省汕尾市城区农村污水治理工程PPP项目、武进污水处理项目，海南省16个污水处理厂项目等。

其中广东省汕尾市城区农村污水治理工程PPP项目，项目总投资16，212万元，包括汕尾市城区农村污水治理工程的投资建设运营维护服务，及汕尾市城区9个省定贫困村农村污水治理工程的委托运营服务。汕尾市城区农村污水治理工程中共有3个镇街的11个行政村纳入市政污水管网收集系统，共新建污水收集管网（DN200~DN600）、修复农村排水明沟45.8km，并布置13 个污水提升泵站。另有6个镇街的26个行政村独立建设污水收集处理系统，共新建50 个农村污水处理站，总处理规模2850m3/d，配套新建污水收集管网（DN200~DN600）、修复农村排水明沟54.1km，并布置1 个污水提升泵站。汕尾市城区9个省定贫困村农村污水治理工程已建设完成，由汕尾市城区人民政府保留该公共资产的所有权，仅将运营维护职责委托给社会资本或项目公司，采用委托运营（Operations &Maintenance，O&M）模式。

六、回报机制

无论是新建项目还是存量项目，农村污水处理PPP项目的回报机制，都将根据实际项目的经营性，准经营性和公益性三种类型，来综合采用使用者付费、政府可行性缺口补助、政府付费等方式给予支持。

根据2015年财政部和环保部联合发布《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》的规定，政府还支持社会资本方积极发掘水污染防治相关周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源，鼓励实施城乡供排水一体、厂网一体和行业“打包”，实现组合开发，完善市政污水处理、垃圾处理等水污染防治领域价格形成机制，建立基于保障合理收益原则的收费标准动态调整机制。优化政府补贴体系，探索水污染防治领域市场化风险规避与补偿机制。

七、定价模式

根据E20研究院《村镇污水处理市场分析报告（2019版）》，农村污水处理项目的定价付费模式分为三种：统一定价、按状态和供水模式付费以及减免优惠。最常见的收费模式为统一定价模式，占比达到了90%。但统一定价模式又可分为两种：单一价格和区域最低价格。例如江苏省提出苏南地区应不低于0.6元/吨，除苏南地区以外不低于1.4元/吨，但像湖北、山东、广东、广西、浙江等省份的建制镇就提出统一定价的原则。

按状态和供水模式付费，主要考虑供水管网和自备井，以及已运行和在建状态下的不同情况。例如四川省绵阳市部分建制镇提出对于“建成投入运行的地区实行0.85元/吨，在建未运行的地区执行0.4元/吨”；安徽省滁州市部分镇提出“家庭自备井用户污水处理费为1元/人·月，其他为0.8元/吨”。

在减免优惠方面，例如贵州省赤水市部分镇提出“对于低保户按照5 m³/户月的最高限量内免除污水处理费，其他按0.85元/吨征收”。

发改价格〔2015〕119号文件《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》指出，要合理制定和调整收费标准，2016年底前，设市城市污水处理收费标准原则上每吨应调整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元；县城、重点建制镇原则上每吨应调整至居民不低于0.85元，非居民不低于1.2元。未征收污水处理费的市、县和重点建制镇，最迟应于2015年底前开征，并在3年内建成污水处理厂投入运行。之后国家发改委在《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》中又提出，要建立城镇污水处理费动态调整机制、与污水处理标准相协调的收费机制，且逐步实现城镇污水处理费基本覆盖服务费用，探索建立污水处理农户付费制度。然而，截止目前我国仍未对农村污水的征收标准提出明确的政策性建议。

由于村镇与城市在经济承受能力以及接受程度等方面存在差异，因此确定恰当的收费机制，有利于提高农村污水处理项目的收费，因此建议按照《污水处理费征收使用管理办法》，因地制宜，制定差异化定价模式。

八、绩效考核

《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建〔2017〕455号）指出，建设完善项目服务质量、运营成本、安全生产及环保指标监测与监管体系，建立形成基于绩效的PPP项目收益机制。

污水处理项目的绩效评价工作由行业主管部门牵头组织实施，绩效评价结果与政府付费挂钩，其评价内容应当涵盖工程建设、运营质量评价、进出水水质要求、再生利用水水质要求、信息公开等各个方面。

目前我国和各个地方已经构建起一套比较完整的政策标准体系。比如在国家层面：

在工程建设方面，应当适用《城镇污水处理厂工程施工规范》（GB51221—2017）；

在运营质量方面，应当适用《城镇污水处理厂运营质量评价标准》（CJJ/T228-2014）；

在进水水质要求方面，应当满足《污水排入城镇下水道水质标准》（CJ343-2010）；

出水水质要求方面，应当满足《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918—2002）；

再生利用水水质标准，应当符合《城市污水再生利用城市杂用水水质》（GB18920—2002）；

信息公开方面应当严格遵照《关于推进环保设施和城市污水垃圾处理设施向公众开放的指导意见》（环教宣（2017）62号）。

2019年4月，《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》（下文简称《征求意见稿》）发布，阐述了PPP项目绩效管理的系统构成、操作流程、组织实施等关键问题。

《征求意见稿》的发布意味着我国PPP项目的绩效评价应体现全生命周期管理的理念，既要满足水环境高质量发展，又要提高水资源循环利用程度和水环境领域的公共安全保障能力。

在污水处理PPP项目建设期，要将进度、质量、安全、成本、管理等作为主要绩效考核控制指标。在运营期应当以项目公司提供高质量污水处理服务为主要目标，同时建立以项目管理、运营成本产出、社会效果、安全生产及环保指标可持续性等全方位多维度的监测监管体系和绩效评价指标体系。

九、结语

农村污水处理事业是建设新农村，美丽乡村的重要一环。尽管农村污水处理项目仍面临着各省发展不均匀，地方资金投入力度有较大差异等现状，但农村污水处理设施的建设将是未来5～10年中央以及地方各级财政资金的重点投入流域。根据《全国农村环境综合整治“十三五”规划》，截止到2020年12月，计划新增完成环境综合整治的建制村13万个，累计达到全国建制村总数的三分之一以上。以国家统计局公布的2018年乡村人口56401万人、平均每户4人计算，2020年之后全国仍有约37600万人、9400万户的农村人口需要新建污水处理设施，即使考虑我国城镇化率的提升导致农村人口缩减的因素，我国农村污水处理设施的建设及运营仍可达到万亿级，农村污水处理市场空间巨大。

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刘俊丽，德衡律师集团合伙人。现担任：德衡律师集团PPP专委会主任；北京市律师协会PPP法律研究会副主任；北京房地产经理人联盟法务专委会理事长；中国公益法律促进会专家律师；北京法院调解员等。擅长领域：房地产、建设工程、PPP、EMC、BT、公司法、合同法等。

案例业绩：（1）诉讼：中青实业与银川政府城市供热特许经营纠纷；新疆福运房地产与中信银行等金融借款合同纠纷案；上海金浦工程与郑州大学建设工程合同纠纷案；北京华凯永盛与解放军总医院田村宿舍楼建设工程合同纠纷；美尚投资公司与东方财智股票交易纠纷案；电影《富春山居图》著作权纠纷；小说《你好中东》著作权纠纷等。

（2）工程类业绩：邯郸冀南新区市政道路二环路及科创中心PPP项目；海南铁路混合所有制改革PPP项目；景泰县永泰川戈壁农业灌溉引水工程PPP项目、武昌生态文化长廊建设工程PPP项目、武汉新武金堤路南北段工程PPP项目、武汉江汉七桥工程PPP项目、两湖隧道工程（东湖段）PPP项目、泰国电信工程基础设施项目、黄孝河综合管廊及相关道路排水工程PPP项目等。

（3）合同能源管理（EMC）类业绩：太钢集团临汾钢铁项目；中石油内蒙古呼和浩特项目；中石化山西分公司项目，包头一机、二机集团、天津荣程联合钢铁集团；呼和浩特铁路局；西山煤电二期；太原煤气化二期；阳泉煤业集团；山西焦煤集团；神华集团北京中机能源环保公司；宣化钢铁炼钢转炉饱和蒸汽发电项目等。

主要论著：《实际施工人表见代理行为司法认定》；《EMCO的发展与风险管理》ö《借用资质实际施工人向发包人直接主张工程款的诉权研究》；《投资一带一路PPP项目的风险分析》；《执行异议之诉在建设工程领域的应用》；《论我国PPP项目的争议解决》；《实际施工人工程款是否属于破产债权》等。

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✦质控人：胡山峰  房地建工业务中心PPP专业委员会执行主任

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