[专论]政府在创新中的角色很重要

王元丰

北京交通大学教授

举世瞩目G20杭州峰会，作为非常重要的全球治理平台，今年会议的四大主题之首是“创新”。可见创新对世界发展的重要性。但是，对于如何推动创新，对于政府在创新中应发挥的作用上，却有一些不同和混淆的认识。不少信奉自由主义市场经济的人士，也有不少科技工作者认为，创新主要应该依靠市场的力量，先是由科技人员的自由探索产生科技成果，然后，由市场机制使成果扩散，转化为能够提高人们生产力水平和生活质量的产品。这样的观点是不全面的。实际上，政府在创新中发挥着重要的作用，而且越来越重要！

有些人可能不同意，认为在中国创新中政府起了很大的作用，但在市场经济的欧美国家，创新主要是市场在主导。让我们看看世界上创新能力最强的美国情况是怎样的。在第二次世界大战结束之前，美国联邦政府对于科技研究开发活动的支持都是零散和不成体系的，科技创新活动主要是由私人工业部门开展。但是，在1945年，美国科学研究发展局局长维瓦尔•布什向当时的美国总统杜鲁门报送了名为《科学：没有止境的边疆》的研究报告，改变了美国政府对其在科技创新中责任的认识。该报告鲜明地指出：人民健康、国家安全和公共福利需要科学进步和新的科学知识，联邦政府应该承担新的责任。这份报告成为美国政府支持科技发展的思想源泉，奠定了美国现代科技政策的基础。由此之后，美国政府不断调整自身对科技创新活动的介入方式和介入程度，逐步全面介入科技创新活动之中，成为推动美国科技创新发展的重要力量。

很长时间以来，欧美国家政府推动科技创新发展，除了通过制订完善法律体系、健全科技政策来营造良好的创新环境外，还有一些重要的做法。通过对科学技术研究进行投资，促进产生新的科学技术知识和培训青年人的科学才能，是政府推动科技创新的重要途径。1950年，在布什的报告提交几年后，美国成立国家自然科学基金委员会，专门从事对科研活动提供经费支持，从而开启欧美国家政府对科研活动制度性经费投入的先河。美国政府认为，政府的这种直接资助科技创新的措施不仅有助于私营企业和科研机构产生新知识，开发新技术，保证科研活动的连续性，而且这种知识和技术最终也能使企业在商业上获得成功，从而增强美国的科技实力和国家竞争力，增加就业和改善人民生活，从而有助于政府最终目标的实现。政府的科技研发投入，是国家创新的基石。虽然，世界上很多的创新产品，比如，Ipad、谷歌搜索，都是由私人企业推向市场的。但是如果没有政府的支持，这些新产品是难以在市场中产生的。因为很多新的理念、早期产品的原型、甚至最初的市场，是在政府的支持下开展起来的。对人们生产和生活有影响巨大的因特网、全球定位系统（GPS）、语音识别等，都是在美国政府的资助下最先产生的。尽管政府的研发经费投入，在很多国家总的研发经费投入中，比例没有企业投入的比例高，但是因为其更侧重对基础性、前瞻性和公益性项目的支持，它的作用是企业研发经费投入所无法替代的。

此外，通过国立研究机构，来从事适应国家战略需求，体现国家意志的重大研发任务，是政府在创新中发挥作用的另一重要途径。提起国立研发机构，人们可能对前苏联或俄罗斯的国家科学院印象深刻。也有人有错觉认为欧美国家，是市场经济国家，这种政府支持的国立研究机构不会很多、也不会很强。但是，历史和现实都表明，欧美国家国立科研机构，依靠跨学科、大协作和高强度的国家支持，开展协同创新的大型实体研究平台，已成为这些国家抢占科技制高点的重要创新载体。美国的国立科研机构主要指联邦实验室。美国有700多个联邦实验室，拥有科学家和工程师共20余万人，研发支出经费占全国研发投入的11%左右，占联邦政府科技投入的40%左右。美国联邦实验室研究领域包括国家安全、能源开发、空间探索、海洋科学、资源环境、卫生健康等。其总体目标是支撑政府履行国家职责和使命，保持美国在科技、经济上的世界领先地位。而在德国和日本也都有类似国立科研机构，比如德国马普学会、弗劳恩霍弗协会、亥姆霍兹联合会、莱布尼茨科学联合会。国立科研机构汇集国内优秀的科学家和工程师，有政府稳定的科研支撑，在国家的重大科技任务中起到至关重要的作用。美国著名的洛斯阿拉莫斯国家实验室,在著名科学家奥本海默的领导下，制造出了世界上第一枚原子弹。美国劳伦斯伯克利实验室建起了第一批电子直线加速器，发现了一系列超重元素，成为美国乃至世界核物理学的圣地。该实验室建立以来，共培育了5 位诺贝尔物理学奖得主和 4 位诺贝尔化学奖得主。

另外，建立公共研发平台和服务机构，政府在科技创新中也扮演着重要的角色。科研设施和仪器与科技创新，从来都相伴而生，重大科研基础设施和大型科研仪器是突破科学前沿、解决经济社会发展和国家安全重大科技问题的技术基础和重要手段。现在，科学研究越来越进入大科学时代。“大科学”就其研究特点来看，科学研究更加依赖更强大的投资、要求多学科交叉、需要昂贵且复杂的实验设备等。因此，仅仅依靠单一的研究机构和大学很难建设和提供，需要国家支持。还有，当代科学与工程学科领域因为广泛应用信息化基础设施正在发生革命性的变化。计算能力、数据量、以及网络带宽正在以指数型增长，也需要政府建设信息基础设施以更好地为科学研究活动服务。在2015年10月，美国奥巴马政府发布新版的《美国创新战略》中，专门提出：建设21世纪领先的物理基础设施和下一代数字基础设施。在2010年，美国国家自然科学基金委员会也发布了“21世纪美国科学与工程信息化基础设施框架”，对相关工作进行了部署。在技术创新方面，尽管企业是创新的主体，但是对推动国家技术创新水平提高的共性技术和标准，又是完全依靠企业难以很好完成的。1988年8月，经美国总统批准，美国商务部将原美国国家标准局改建为美国国家标准与技术研究院(NIST)。NIST的主要任务是建立国家计量基准与标准；发展为工业和国防服务的测试技术；研制与销售标准服务；提供计量检定和校准服务；进行技术转让，帮助中小型企业开发新产品等。类似，德国的弗劳霍恩夫研究会，主要从事面向工业部门的应用型基础研究和技术开发活动，既满足市场的现实需求，也对未来需求做出响应，亦是为企业技术服务的平台。

除了通过上面说的三个主要途径，政府在科技创新中发挥作用，近些年来，由于创新带来新的情况和问题，怎样使创新能够促进就业和减少贫富分化，是美国等欧美国家政府在促进创新中特别关注的。以人工智能、3D打印和泛在网等为代表的新技术，正在使人类迎来第四次工业革命。但是新的技术创新提高了劳动生产率，却会减少人工劳动力的使用。欧美国家近些年来失业率一直保持在高位（美国近期失业率降低要深入研究），尤其是青年人的失业率很高，已经成为严重的社会问题。与此同时，社会的贫富差距也在不断拉大，很多研究表明，技术进步是加大这方面问题的一个重要原因。因此，增加就业、减少贫富差距，是政府在加快科技创新的同时，必须要考虑的问题。在新版《美国创新战略》中，把创造有质量的工作和持续的经济增长作为三大战略目标之一。美国政府提出通过加强美国的制造业，实施新的措施支持制造业的初创企业、增加有创新潜力的小型制造企业和制造业供应链，以及投资于新兴技术创造的产业，来增加就业。奥巴马总统承诺将对能与蒸汽机、半导体和互联网相媲美的未来技术进行投资，使美国能够产生带动就业的新产业。另外，美国政府将采取措施建设包容性的创新经济，减少社会的不平等。这些措施包括加强培训，让美国人能够得到技术性工作；改进知识产权制度的实施，让低收入的发明者能够得到知识产权律师的帮助；在一些历史上没有优势的社区建立创新中心等。

可见，现在政府促进创新，不仅是为了经济增长，更要为促进就业和减少社会的不平等。近来美国哈佛大学丹尼·罗德瑞克教授以及英国的玛丽安娜·马祖卡托教授认为，政府对企业的支持政策不但要突破政府仅限于“竞争前阶段”扶持的界线，而且要全面参与技术创新成果产业化阶段。他们建议应该像当年做好社会保障建成“福利国家”那样，从更深的层面上，调整政府支持创新理念的思路以及做法。政府要深度参与创新活动，不仅仅是通过经费投入支持科技研发，而且在科技创新产品走向市场的过程中，同创新的企业家一起承担创新的风险，还要分享创新收益。然后再把创新的经济成果分配给大众，从而建成“创新国家”，这样可以避免科技企业家成为创新寡头，减少社会的不平等。这样的想法，对政府如何在创新中发挥作用，将会带来更大的改变。

总而言之，政府在创新中，不是可有可无的角色。现在，政府也不仅仅是创造良好的创新环境，政府还深度与大学、研究机构以及企业一起，共同携手推动创新。政府不仅在提高社会创新水平，给经济增长提供动力，政府还要使创新能够增加就业、提高社会的公平度。

来源：新加坡《联合早报》，2016年9月2日。作者授权刊载。

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