《经济·土地·城市——研究思路与方法》出版于2008年，可以算一本“老”书了，其中收录了梁鹤年先生十多年前关于城市规划和经济学方面的论文，分为经济、土地、城市三个专题。包括社会主义市场经济是什么：一些理论与实践的探讨，对中国经济发展模式的一些考虑；中国特色的经济模式与国土开发：几个政策上的意见，经济全球化与中国城市，城市理想与理想城市等，共32篇文章。本系列将分享李媛、韩汉白两位青年学者关于本书的读书心得。想阅读本书的读者，可在文后评论区留下邮箱地址，我们将寄去电子资源。在此特别感谢梁鹤年先生慷慨惠赠版权。
《经济·土地·城市——研究思路与方法》
梁鹤年
商务印书馆，2008
“第十六篇 在耕地转建设用地中保护耕地、保护农民利益及提高土地市场经济效率的建议” 读书心得二则
平衡经济效率、耕地保护、民生保障的征地机制探讨
2019年，新版《中华人民共和国土地管理法》（下称“新法规”）[1]通过审批，2020年正式实施。新法规将有助于完善土地管理制度和规范土地市场，同时将进一步推动耕地保护、民生保障、经济发展之间的平衡。以征地制度为例。一方面，新法规明确了土地征收中“公共利益”的范围，并界定了以公共利益的名义征地的六种情形，这将有效遏制地方政府征地权力的滥用以及农村土地尤其是耕地的无序占用；另一方面，新法规扩大了对被征地农民的补偿范围，提高了补偿标准，尤其是增加了“安排被征地农民的社会保障费用”，并提出了“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则。可以看出，针对土地市场尤其是征地环节，新法规在着力规范了政府职权（公共利益的代表）的同时，强化了被征地农民的民生保障。本篇内容分析了在中国特色社会主义土地市场经济体制下平衡经济效率、耕地保护与民生保障关系的困境。区别于西方国家大部分土地私有且市场交易偏重买卖双方，我国的耕地转建设用地涉及政府、农民、开发者三方，且三方立场各不相同。其中，市、县级地方政府的立场最为复杂：“上”有中央和省下达的经济发展指标和用地指标，需要兼顾本地的经济发展和耕地保护；“中”要与同级政府比拼“政绩”，发展经济的动力明显强于保护耕地，甚至可能以牺牲耕地为前提发展经济；“下”要应对个别下级政府瞒报、隐瞒的问题，处理农民个体和农村集体因为征地引发的矛盾[2]。地方政府应该是公共利益的代表，但在实际征地过程中，基于公共利益去平衡不同利益是非常复杂的。如何帮助地方政府建立一套平衡的机制？笔者认为，本篇内容提出的体制调整思路对回答此问题有很大启发。第一，如何厘清地方政府作为“公共利益”代表的职能？要同时成为公共利益的代表和不同利益的“平衡者”，需要厘清地方政府的职能和角色，避免“既当裁判员也当运动员”。例如文中建议农民与开发者（包括参与开发的政府如镇政府）直接谈判，而地方政府（如市政府）则作为公共利益代表去平衡各方利益。在这一过程中，地方政府需着重保障公平交易的环境，并在交易金和补偿金的差额中确定合理的自留比例以及上交中央和省的比例，以实现以下三个平衡，将公共利益具体化。（1）平衡个体和整体。上文提到在土地收益中，合理确定地方政府自留比例和上交中央及省的比例，体现的是土地国有且土地增值归社会共有，即个体（交易方）与整体（全社会）平衡的原则。当然，如何让社会知道这些土地收益确实“得诸土地，用诸土地”，就需要一套机制作保障。文中建设性地提出由省设立专门的“土地交易账”，将交易涉及的进账（如交易价格）和出账（如农民补偿）公开透明。（2）平衡短期与长远。地方政府和中央及省留存的收益，应用于平衡长期和短期的社会效益，例如为被征地农民建立养老保险等各类保险，为其长远生计提供保障。（3）平衡市场的效率与公平。政府应该在信息获取、技术能力、法律保护等方面帮助农民，使其与开发者处于相对“均势”的地位，保障农民（个体或集体）与开发者谈判的效率和公平。文中建议设立专门机构，如省级的耕地转让技术援助处，来提升农民的市场能力。我国的土地市场交易（包括征地环节）涉及的各方利益十分复杂，而以上探讨是高度简化了的。本篇以平衡经济效率、耕地保护、民生保障的征地机制为切入点，提供了一种“以社会主义体制去提升市场经济的效率，以市场经济的逻辑去保证地方政府的清廉和精简”的思路，尤其是建议政府通过一套机制更好地代表“公共利益”，发挥经世济民的职能。[1] 中国人大网. 中华人民共和国土地管理法[EB/OL].(2019-09-05)[2022-03-08].http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201909/d1e6c1a1eec345eba23796c6e8473347.shtml.[2] 梁鹤年. 经济·土地·城市——研究思路与方法[M].北京: 商务印书馆, 2008.作者：李媛，加拿大女王大学地理与规划系，博士研究生
在本文中，梁鹤年先生提出了耕地转建设用地的补偿存在不合理之处和不能到位的问题。这个问题具体表现在补偿额的上限未能反映建设用地供求的合理价格，补偿额的下限未能达到农民生活所需的基线，并且，农民未能及时地拿到全部补偿[1]。市场经济的效率来自公平竞争，政府应该维护买卖双方之间的公平竞争。但在社会主义市场经济体制下，中国土地市场的买卖往往不仅涉及双方，而是三方——农民、政府和开发者——的事，三方的立场各不相同：农民一般愿意出让土地赚钱，但不满于补偿金额与市场价差距太大；地方政府（市、镇、乡）责任最复杂，涉及的矛盾最多（既要完善上级政府的任务；又要与其他同级政府竞争；还要处理下级政府瞒报等问题）；开发者则追求以最短的时间、用最低的价钱、在最佳地点开发赚钱[1]。梁先生提出了关于耕地转建设用地的建议，分为四个原则、两个环节和基于体制上的考虑[1]。四个需要肯定的原则：买卖公平；土地增值的财富归社会共有；政府应该平衡保护耕地、保护农民利益与发展经济之间的矛盾；上级政府（中央、省级政府）应该分清各下级政府（市、镇、乡）之间的责任。
两个环节包括征地和补偿。征地时，量要按指标（保护耕地），点要按规划（指导开发）；补偿时，应该在建设用地价值和耕地生产价值之间进行折中【补偿额=耕地值+1/2（建设用地值－耕地值）】。
从体制上考虑，梁先生提出：无须变动市、镇、乡政府的土地管理和土地规划职能，通过组织农民与开发者直接谈判、设立省级耕地转让技术援助处和设立省级的“土地交易账”这三项措施，来保证市场经济供求逻辑，提高农民的市场能力，简化土地交易账目管理。
梁先生这篇文章写于2003年。2003年后，《中华人民共和国土地管理法》[2]和《中华人民共和国土地管理法实施条例》[3]分别经历了两次修正和修订。根据新修的法律和条例，中国的征地制度在具体执行上更加细致，更加注重保护农民权益。例如：通过征地补偿方案的预告、听证程序，农民可以更好行使知情权、参与权和监督权；同时明确将社会稳定风险评估作为申请征收土地的重要依据等。总之，在社会各界的共同努力下，中国的耕地转建设用地的相关政策会得到进一步完善。参考文献
[1] 梁鹤年. 经济·土地·城市——研究思路与方法[M]. 北京：商务印书馆,2008.
[2] 中国人大网. 中华人民共和国土地管理法[EB/OL].(2019-09-05)[2022-03-08].
http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201909/d1e6c1a1eec345eba23796c6e8473347.shtml.
[3] 中国政府网. 中华人民共和国土地管理法实施条例[EB/OL].(2021-07-30)[2022-03-08].http://www.moa.gov.cn/gk/zcfg/xzfg/202107/t20210730_6373236.htm.
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