机场建设｜通用机场建设审批相关法律法规有哪些？

截止2020年，我国通用机场已达到339个，数量超过运输机场，尽管与2016年国务院《关于促进通用航空业发展的指导意见》“到2020年，建成500个以上通用机场”的目标有一定距离，但仍然是巨大的进步。各地纷纷出台通用机场建设规划并陆续开工建设，通航基建正在全国如火如荼地展开。笔者曾亲历见证四川首个新建A1类通用机场自贡凤鸣通用机场的建设取证工作，在运营通航圈期间也经常有朋友咨询机场方面的问题，鉴于此，特对通用机场建设审批相关法律法规再进行了一下梳理，但毕竟不是专业人士，肯定有许多疏漏的地方，还请大家拍砖、指正和补充。

（非最新数据，供参考）

一、国家层面

首先，在国家层面，2009年颁发、2013年修订的《民用机场管理条例》对通用机场的规划、建设进行了总体规定（“按照国家有关规定执行”），并专门规定：

第十八条 通用机场投入使用应当具备下列条件：(一)有与运营业务相适应的飞行场地；(二)有保证飞行安全的空中交通服务、通信导航监视等设施和设备；(三)有健全的安全管理制度、符合国家规定的民用航空安全保卫条件以及处理突发事件的应急预案；(四)配备必要的管理人员和专业技术人员。 第十九条　通用机场投入使用的，通用机场的管理者应当向通用机场所在地地区民用航空管理机构提出申请，并附送符合本条例第十八条规定条件的相关材料。地区民用航空管理机构应当自受理申请之日起30个工作日内审查完毕，作出准予许可或者不予许可的决定。准予许可的，颁发通用机场使用许可证；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。

值得注意的是，2021年3月，民航局向社会公开征求《民用机场管理条例》修订意见，并专门召开了《民用机场管理条例》修订工作推进动员会。民航局副局长董志毅在会上表示，民用机场是国家重要的基础设施和战略资源，在国家经济社会发展中具有特殊地位和作用。民用机场的管理和发展水平，代表了民航的治理和发展水平，更作为“窗口”反映了国家的治理和发展水平。在修订条例过程中，要坚持以人民为中心，进一步强化运输机场公共基础设施定位，持续提升安全水平和服务质量，更好满足人民群众对美好出行的新需求。要坚持改革和法治相统一相协调，更好发挥法治对机场分类分级管理和通用机场管理等改革的引领、规范和保障作用。据会上介绍，《条例》修订工作将一直持续到2023年12月。

二、军方

由于我国空域管理的现实情况，通用机场建设审批中军方是非常重要的。但是具体到法规，主要是2009年出台的《临时起降点设立及使用管理暂行办法》（司作[2009]424号）和2014年出台的《关于新建通用机场场址核准问题》（司作[2014]132号）。

军方将通用机场分为“通用机场和连续使用2年以上、需建场坪场址等固定设施的临时起降点”和“使用期限不超过两年、不需建设场坪场址等固定设施的临时起降点”两类。根据《关于新建通用机场场址核准问题》，通用机场审批要求省级人民政府行文至所在战区空军，由战区空军受理审核并与省级人民政府签订协议后，上报空军司令部，再由空司上报联参需求局，联参批复后由空司转发战区空军，军区空军负责函复省级人民政府。根据《临时起降点设立及使用管理暂行办法》，对于“使用期限不超过两年、不需建设场坪场址等固定设施的临时起降点”，仍由战区空军进行核准，报空司与联参备案即可。

此外，军方在2016年下发《明确协助地方做好新建民用机场选址有关问题》，强调战区在向地方出具通用机场布局规划意见前，必须逐级取得空军和军委机关的许可。同时需综合考虑新建通用机场对军用机场起飞降落、飞行区域、战备训练等影响程度，做出无影响、一定影响和严重影响的结论并附解决方案。

不过，这些主要是当年自贡机场建设时遇到的军方法规。2018年4月，中央军委办公厅下发了新文件，适应军方新的管理体系，重设了机场建设审批的程序和流程。此外，个别战区可能有其他规定，如东部战区在2018年就出台了《重申通用机场使用管理有关规定》。

三、局方

作为行业主管部门，中国民航局这边主要有2018年修订的《民用机场建设管理规定》（CCAR-158-R2），2012年印发的《通用机场建设规范》（MH/T5026-2012），以及2017年印发的《通用机场分类管理办法》（民航发〔2017〕46号）、2018年印发的《关于实施<通用机场分类管理办法>有关事项的通知》（民航发〔2018〕18号）以及2019年印发的《B类通用机场备案办法（试行）》（民航规〔2019〕74号 ）。

此外，民航各地区管理局也自2014年起就陆续印发了各自地区的通用机场建设管理相关办法，各个地区具体审批流程有所不同。这些办法在民航局的《通用机场分类管理办法》和《关于实施<通用机场分类管理办法>有关事项的通知》出台后，部分已停止使用。

• 《民航华北地区通用机场建设管理办法（试行）》（修订版）（民航华北发[2014]12号）
• 《华东地区通用机场建设与使用许可管理暂行办法》（民航华东局发〔2014〕18号，已废止）
• 《华东地区通用机场分类管理实施细则》（民航华东局发〔2017〕76号，已暂停使用）
• 《民航东北地区通用机场建设管理程序》（民航东北局发〔2014〕111号）
• 《民航西南地区通用机场建设管理暂行程序》（民航西南局发〔2014〕5号）
• 《民航西南地区通用机场建设和开放管理程序（试行）》 （民航西南局发〔2015〕117号）
• 《民航西北地区通用机场建设管理暂行程序（试行）》
• 《新疆民航通用机场建设管理规定》（新管局发〔2013〕116号）
• 《民航中南地区通用机场建设管理办法（试行）》（民航中南局〔2013〕54 号）

根据《通用机场分类管理办法》，通用机场场址审核由机场建设项目投资人向所在地民航地区管理局提出申请，并提交场址说明材料，民航地区管理局对通用机场拟定场址是否满足航空器起降要求及是否对邻近机场产生影响出具审核意见。民航地区管理局可对拟定场址进行现场踏勘，复核报告内容，对报告提出可能的补充要求。

第二章场址审核
第九条 通用机场场址审核由机场建设项目投资人向所在地民航地区管理局提出申请，并提交场址说明材料。民航地区管理局对通用机场拟定场址是否满足航空器起降要求及是否对邻近机场产生影响出具审核意见。
第十条 通用机场场址说明材料应当说明拟定场址的有关状况，包括以下内容：（一）场址的基本情况，包括地理位置、场地状况、建设内容（含可能的未来规划）；（二）机场运行的相关影响因素，包括空域条件、气象条件、电磁环境、净空环境、环境影响以及与城乡建设和土地利用规划的相容性。通用机场场址说明材料应由具有咨询、设计等相关资质的机构编制。相关材料如需相关部门认可的，应取得相关部门意见。
第十一条对于通用机场建设项目投资人报送的场址说明材料，民航地区管理局应当在二十个工作日内出具审核意见。如需要，民航地区管理局应当对拟定场址进行现场踏勘，复核报告内容，对报告提出可能的补充要求

自贡凤鸣通用机场原设计图与部分建成区照片对比，可以看出最初还规划了航空乐园项目。如今乐园虽然没有了，但是自贡机场航站楼附近如今已规划了酒店项目并在积极建设中。

根据2020年1月1日起施行的《B类通用机场备案办法（试行）》（民航规〔2019〕74号 ），对符合该办法规定的B类通用机场实施备案管理，民航各地区管理局不再受理有关机场许可事项；已经具有B类通用机场属性的临时场地视为B类通用机场按照该办法实施备案管理，仅供直升机运行的机场也是按照该办法实施备案管理（2020年1月1日起施行！民航局正式印发《B类通用机场备案办法（试行）》 ，155家机场需规范名称！）。

此外，针对通用机场“审批难、建设慢”的问题，2021年4月，交通运输部发布通知，就《通用机场管理规定（征求意见稿）》公开征求意见。《通用机场管理规定》规定了新建通用机场，新增跑道、直升机最终进近和起飞区、水上起降区需进行场址审核，明确了场址审核应提交的材料、审核程序和时限，建立了对A类通用机场（直升机场除外）进行使用许可管理、B类通用机场和直升机场实行备案管理的制度（全文+说明｜交通运输部发布《通用机场管理规定（征求意见稿）》，意见反馈截止时间2021年5月16日）。2021年4月底，中国民航局又就《通用机场选址规范（征求意见稿）》（民航局机场司发布《通用机场选址规范（征求意见稿）》）征集意见，拟进一步对跑道型机场、水上机场和直升机场的选址进行规范。不过，目前这些规定规范还未正式印发。

四、地方政府

2014年10月8日，李克强总理主持召开的国务院常务会议做出决定，向地方政府全部或部分下放通用机场、非跨境跨省电网等23类项目核准权限。2016年，《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2016年本）的通知》（国发[2016]）72号）明确，新建通用机场项目、扩建军民合用机场（增建跑道除外）项目由省级政府核准。

而根据各地实践，有的地区将通用机场项目核准权限进一步进行了下放，例如，2017年，湖北省发改委印发《关于进一步支持中国（湖北）自由贸易试验区建设的若干意见》，将新建通用机场，扩建军民合用机场项目核准权限下放至自贸区办理（通用机场核准等审批权限再下放！湖北以自贸区打破先例抢抓通航发展）。

尽管各地政府有不同的规定，但总体上机场建设需要省政府规划、选址预审、用地预审、规划调整、水土保持、节能评估、社会稳定评估、环境影响评估、可研/立项/核准/批复，招投标，设计批复、开工许可、竣工验收、土地证、净空保护等，涉及相关法规也根据各地实际有所不同。

值得一提的是，如其他基础建设建设项目一样，通用机场项目一般需要项目法人单位委托有资质的相关单位进行勘测并出具相应报告，然后获取相关部门批复后，由所在地发改委向省级发改委申请立项批复。其间，涉及环保、住建、国土、林草、发改、水利、地质、无线电、文物等多个部门。

在项目招投标上，2018年6月，国家发展改革委印发了《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规〔2018〕843号），作为国家发展改革委第16号令《必须招标的工程项目规定》（简称“16号令”）的配套文件，将原《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（国家发展计划委第3号令，简称“3号令”）规定的12大类必须招标的基础设施和公用事业项目压缩到了能源、交通、通信、水利、城建等5大类，但仍然明确规定公共航空和 A1 级通用机场等交通运输基础设施项目必须招标（国家发改委843号文：公共航空和A1级通用机场必须招标！）。

从西南地区的经验来看，通用机场建设建设一般要经历选址、可研/核准、总体规划（西南地区）、初步设计、施工图设计、建设实施、验收和竣工决算等，在实施时可分为筹建阶段、设计阶段、施工阶段、验收阶段和运营阶段。每一个阶段都很专业，比如机场选址，除了技术上的要求，还需要经济上的考量，要充分考虑项目近期、远期发展，为远期开发争、保留最大的空间。而作为社会资本投资的通用机场项目，更要充分考量机场建设、运营问题和投资收益。当然，今天主要是梳理通用机场建设审批相关法律法规，以后有机会再与大家一起学习探讨。

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