【律师视点】刘俊丽：养老类PPP项目操作实务（中）

刘俊丽

德衡律师集团合伙人

上期回顾➤  养老类PPP项目操作实务（上）

五、投资主体

养老PPP项目主要涉及三类投资主体，房地产企业、保险公司及医疗护理企业，三类投资主体可以单一主体或联合主体的方式参与。不同主体参与的程度和优劣势各有不同。

（一）房地产企业

中国房地产开发市场的饱和状态，促使房地产企业逐步在养老产业等新领域进行投资。房地产企业在项目选址和产业定位等方面具有丰富的经验，可以凭借其优势，充分做好养老市场的需求分析，发挥其在地产规划设计和建设方面的经验，设计出更符合老年人需求的设施，并能够控制好项目的质量，工期和成本，使项目顺利竣工并投入运营使用。而其劣势在于养老产业普遍投资收益率低，周期长，风险大，这些因素很可能会导致房地产企业在建设完成后就将此项目直接以出售或股转等方式加快资金回笼。

（二）商业保险公司

近20年来，商业保险公司在中国发展迅速，积累了大量的资金。很多保险公司都在积极寻求更多稳健的投资渠道，而养老项目和机构显然是一个非常好的选择。首先，保险公司本身经营养老保险业务，对老年人的状况和需求比较了解，可以有针对性地提供多样式的养老服务。其次，保险公司也可以通过设计特殊的养老保险产品，提前抢占养老市场，比如对于中年人的一些养老保险产品，可以给予其未来优先安排在有保险公司投资的养老机构或养老地产项目中养老等。再次，保险公司具有经验丰富的精算师，尤其在医疗费用估算以及护理赔付等方面积累了丰富的经验，可以降低经营风险，最后，保险公司擅长通过长期收益来实现投资目标，这与养老PPP项目投资周期长的性质相吻合。但保险公司作为社会资本方投资养老PPP项目，也存在不足之处，比如养老机构的建设、运营和服务等都不是保险公司的专业领域，而这些领域又是养老PPP项目能够成功建设和运营的关键。

（三）医疗护理企业

随着中国老龄化的影响，很多民营机构已经瞄准了养老项目的投资和建设，也陆续成立了一批专业护理企业。这些企业当中有的具有医疗资质，甚至有的还纳入了医保定点单位，专业的护理企业着重关注老年人的身体健康状况，具有医保定点单位的机构，可以在一定程度上减轻老年人的经济负担，老年人也更愿意选择这类养老机构。然而由于中国目前的政策，还没有形成针对养老机构医疗服务的激励机制和财政支持机制，导致目前含有医疗资质的养老机构数量很少。而且这些具有医疗资质的专业护理企业因主要侧重于医疗护理，缺少对老年人娱乐、精神、日常料理等方面的综合服务。

六、运作方式

根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）的表述，PPP项目运作方式主要包括BOT（建设-运营-移交）、TOT（转让-运营-移交）、ROT（改建-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、O&M（委托运营）和MC（管理合同）等。

除PPP项目采用的较多的BOT（即建设-运营-移交）运作方式外，财政部PPP项目库中的106个养老PPP项目中，有32个项目采用BOO（即建造-拥有-运营）的运作方式。由项目公司承担本项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责并拥有项目所有权，项目期满不需要移交。如宁夏吴忠市盐池县民政局康复生态养生园PPP项目，经营期内，项目公司负责本项目民建部分的投资建设，以及全部项目设施的运营、维护和管理，并通过提供养老和综合医疗服务获得使用者付费以及财政可行性缺口补助收回投资并取得合理回报。经营期届满后，项目公司将根据运营情况和资产情况选择对民建部分继续运营或资产处理。

除上述运作方式外，有的养老项目选择“BOT（即建设-运营-移交）+BOO（即建设-拥有-运营）”的运作方式，如青岛南村镇养老公共服务设施建设项目。项目规划用地233亩，规划建筑面积155000平方米，建成养老医疗服务床位规模1500张。建设内容主要包括养老院、康复医院、护养院、养老公寓等公益性医疗、养老公共服务设合作期满后，BOT模式下的项目：养老院、康复医院（共含600张养老医疗床位，其中养老院养老床位400张，康复院医疗床位200张）无偿移交给政府或其指定机构；BOO模式下的项目：护养院、养老公寓、接待中心、邻里生活中心、养生中心以及老年文化活动中心的产权归项目公司（SPV）所有。

对于涉及部分存量的养老PPP项目，可采用LOT（即租赁-运营-移交）或TOT（即转让-运营-转让）+BOT（即建设-运营-移交）的运作方式。江西省养老服务中心项目总用地面积约265亩，总建筑面积为164060平方米，总床位数3500床，含自理床位1400张、介助床位1050张、介护床位1050张。项目一期工程由政府方进行投资建设，优先用于保基本，采用租赁-运营-移交（LOT）的模式进行运作。一期固定资产产权归江西省养老服务中心所有，建设完成后由江西省养老服务中心有偿将一期资产租赁给项目公司运营使用，由项目公司向江西省养老服务中心支付租赁费。项目二期采用建设-运营-移交（BOT）方式进行操作。政府方将江西省养老服务中心二期工程建设权、经营权交由项目公司，由项目公司承担二期工程项目的投融资、设计、建设、运营。项目公司在对二期工程进行深入设计时，不得与总图设计相违背。二期工程建设完成后，固定资产产权归江西省养老服务中心所有。二期项目投资（建设至能够独立运营为止）必须经由政府相关部门审计，最终投资金额以政府相关部门审计结果为准。为提高一期项目的运营服务质量，同时使得一期与二期项目在运营管理上统一协调，一期工程建成后采用租赁的方式由江西省养老服务中心将一期项目资产租赁给项目公司，由项目公司对项目（一期和二期）统一进行经营管理和维护更新，并向使用者收取费用。

对于既有项目且有改扩建需求的，应采用ROT（即改建-运营-移交）的运作方式。ROT运作方式是政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本，由其负责运营、维护和用户服务的基础上，增加提质增效改造或扩建内容。如洪江市人民医院童鑫医养结合养老中心PPP项目中将现有项目资产（两栋老年人用房、道路、停车场、广场、绿化景观工程）所属单位得到批准后，将本项目现有资产有偿转让给项目公司（作价出资），转让金额以第三方机构评估价为准。同时，项目公司负责新建围墙工程、大门工程、装饰工程以及设施设备配置等工作。项目建成后，由项目公司负责项目的运营、维护、移交等工作。

七、回报机制

PPP项目回报机制是项目收入的来源方式，包括使用者付费、政府付费和可行性缺口补助，具体项目的回报机制需要结合项目自身的经营属性和使用者付费情况，运营内容等不同进行具体判断。

在养老类PPP项目中，使用者付费项目占据项目总数的39.5%，而可行性缺口补助方式仍为大部分养老项目的主要回报机制，占项目总数的58.5%。由于多数养老PPP项目为准经营性项目或非经营性项目，单纯依靠市场化运作，收入不能覆盖成本和合理回报，因而往往需要政府提供可行性缺口补贴。如江苏省宜兴市丁山养护院项目，前期建设投入大，且项目公司需承担部分政府供养老人的养护工作，运营收益低，具有较强的社会公益性，项目公司经营收入无法满足社会资本的投资回报要求。为满足项目基本的商业可行性，兼顾养老项目的公益性要求，根据养老项目基本特征及PPP相关政策法规，本项目运营阶段可获得经营收入，同时政府按约定向项目公司提供可行性缺口补助。

对于没有运营收入的项目，则需要通过政府付费来满足项目回报需求。比如建德市残疾人托养中心项目拟建在建德市残疾人康复中心项目已征用的20亩土地上，建设内容为集托养房、医用房、康复训练场地、文体娱乐场地、工疗车间等设施为一体的托养中心。由于该项目属于非经营性项目，即无使用者付费，社会资本在项目中投入的资本性支出和运营维护成本宜采用“政府付费”的回报机制。政府付费类的养老项目，在财政部PPP项目管理库中目前仅有2个。

八、土地使用

养老PPP项目中的土地使用政策与养老机构的经营性质直接相关。营利性养老机构与非营利性养老机构，以及养老机构的所有权归属问题均影响着土地的供应政策和办理程序。

根据国土资源部办公厅《关于印发<养老服务设施用地指导意见>的通知》（国土资厅发[2014]11号文）的相关规定，经养老主管部门认定的非营利性养老服务机构的，其养老服务设施用地可采取划拨方式供地。民间资本举办的非营利性养老服务机构，经养老主管部门认定后同意变更为营利性养老服务机构的，其养老服务设施用地应当报经市、县人民政府批准后，可以办理协议出让（租赁）土地手续，补缴土地出让金（租金）。营利性养老服务设施用地，应当以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可依法使用农民集体所有的土地。对在养老服务领域采取政府和社会资本合作（PPP）方式的项目，可以国有建设用地使用权作价出资或者入股建设。

由上可知，养老项目建设用地来源以国有建设用地为主，集体建设用地为补充。其中营利性养老服务设施用地，以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁为主，非营利性养老机构采取划拨用地方式，对于养老PPP项目还可以国有建设用地使用权作价出资或入股建设。不同土地供应模式下，养老PPP项目的交易结构设计亦有所不同。

2019年11月，自然资源部出台《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》（自然资规[2019]3号文），鼓励非营利性养老服务机构以租赁、出让等有偿使用方式取得国有建设用地使用权，对单独成宗供应的营利性养老服务设施用地，鼓励优先以租赁、先租后让方式供应。此外，修订后的《土地管理法》也于2020年1月1日正式生效，集体建设用地的使用开发限制已进一步松绑。就使用集体建设用地举办养老机构，除村集体可以建设用地使用权入股、联营等方式与企业或个人共同举办养老机构外，集体经营性建设用地可以通过出让、出租等方式交由养老服务机构用于养老服务设施建设。

九、收费定价

随着越来越多的社会资本进入养老行业项目，政府为维护养老行业市场定价秩序，加强了对民营养老机构的收费监管。

国家发展改革委、民政部2015年发布的《关于规范养老机构服务收费管理促进养老服务业健康发展的指导意见》（发改价格[2015]129号文）就养老机构服务收费管理问题提出，建立市场形成价格为主的养老机构服务收费管理机制。其中民办营利性养老机构服务收费项目和标准均由经营者自主确定，政府有关部门不得进行不当干预；民办非营利性养老机构服务收费标准由经营者合理确定，政府有关部门可结合对非营利机构监管需要，对财务收支情况、收费项目和调价频次进行必要监管。

政府投资兴办养老机构区分服务对象实行不同收费政策。“三无”（无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人却无赡养和扶养能力）老年人入住政府投资兴办的养老机构，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》规定实行免费政策；对其他经济困难的孤寡、失独、高龄老年人及失能、半失能老年人等提供养老服务，其床位费、护理费实行政府定价或政府指导价，伙食费等服务收费项目按照非营利原则据实收取。

以公建民营方式运行的养老机构，应采用招投标、委托运营等竞争性方式确定运营方，具体服务收费标准由运营方依据委托协议等合理确定。鼓励政府通过向民办养老机构购买服务的方式承担保障对象养老服务，相关收费政策由各地根据本地实际情况确定。

— To Be Continued —

或许您还想看

【律师视点】刘俊丽：商业地产租赁合同纠纷中违约方的合同解除权

刘俊丽，德衡律师集团合伙人。现担任：德衡律师集团PPP专委会主任；北京市律师协会PPP法律研究会副主任；北京房地产经理人联盟法务专委会理事长；中国公益法律促进会专家律师；北京法院调解员等。擅长领域：房地产、建设工程、PPP、EMC、BT、公司法、合同法等。

案例业绩：（1）诉讼：中青实业与银川政府城市供热特许经营纠纷；新疆福运房地产与中信银行等金融借款合同纠纷案；上海金浦工程与郑州大学建设工程合同纠纷案；北京华凯永盛与解放军总医院田村宿舍楼建设工程合同纠纷；美尚投资公司与东方财智股票交易纠纷案；电影《富春山居图》著作权纠纷；小说《你好中东》著作权纠纷等。

（2）工程类业绩：邯郸冀南新区市政道路二环路及科创中心PPP项目；海南铁路混合所有制改革PPP项目；景泰县永泰川戈壁农业灌溉引水工程PPP项目、武昌生态文化长廊建设工程PPP项目、武汉新武金堤路南北段工程PPP项目、武汉江汉七桥工程PPP项目、两湖隧道工程（东湖段）PPP项目、泰国电信工程基础设施项目、黄孝河综合管廊及相关道路排水工程PPP项目等。

（3）合同能源管理（EMC）类业绩：太钢集团临汾钢铁项目；中石油内蒙古呼和浩特项目；中石化山西分公司项目，包头一机、二机集团、天津荣程联合钢铁集团；呼和浩特铁路局；西山煤电二期；太原煤气化二期；阳泉煤业集团；山西焦煤集团；神华集团北京中机能源环保公司；宣化钢铁炼钢转炉饱和蒸汽发电项目等。

主要论著：《实际施工人表见代理行为司法认定》《EMCO的发展与风险管理》《借用资质实际施工人向发包人直接主张工程款的诉权研究》《投资一带一路PPP项目的风险分析》《执行异议之诉在建设工程领域的应用》《论我国PPP项目的争议解决》《实际施工人工程款是否属于破产债权》等。

联系方式

电话：[phone]

邮箱：[e-mail]

✦质控人：胡山峰  房地建工业务中心PPP专业委员会执行主任

✦本文仅代表作者观点，如需转载、节选，请在后台留言联系小编