季立刚：处置村镇银行风险须以法治化方式实施 | 学者评论
近期，我国个别地区发生的村镇银行无法兑付存款事件不仅关乎储户利益，也与金融风险防控息息相关，因而引起社会普遍忧虑及监管部门干预，银保监会及其分支机构已采取“先行垫付”等措施，风险得到一定程度的缓解。但“暴雷”事件足以警示：银行并非高枕无忧的“保险箱”。在此情形下，探讨处置银行存款兑付风险的方式与路径尤为迫切。
我国银行风险防控的法律制度渊源在于《商业银行法》《银行业监督管理法》《金融机构撤销条例》等法律法规，涉及问题银行的接管、重组、清算、撤销等措施；2015年《存款保险条例》则为依法保护存款人合法权益提供了制度保障。在处置此次村镇银行存款兑付不能时，处置方案的制定和实施首先应于法有据，处置行为必须具有正当性。应严格依照法律、法规确定处置主管机构，明晰权力来源；若委托地方金融监管机构或其他机构实施处置措施应有明确授权；现“先行垫付”的法律涵义、法律依据还不甚明了，需澄清其与存款保险基金偿付的关系；若存在后续处置阶段，“桥银行”的设置、股东和实际控制人的恢复与处置计划以及监管承诺的实施、市场化资金参与并购重组、银行经营管理权的剥夺及业务资产处置、存款保险基金及行业保障基金的运用与偿付等均须依法实施。唯有如此，才能实现首重安全、维护公平、兼顾效率的价值目标。
虽然根据巴塞尔委员会及各国主管当局的要求，近年来银行资本充足率有所提高，但其几乎所有资产本质上都来自对存款人的负债，银行对存款人的取款要求必须立即兑现是银行赖以存在的信用基石。各国金融立法，尤其是2008年金融危机后的立法无不将保护存款人权益与保护金融体系稳定置于同等地位。各国的金融政策目标不仅要求监管机构对问题银行的处置能够保证金融体系稳定与效率，而且要求通过快速、优先偿付及维持银行服务等手段维护存款人的利益。如果说存款保险制度是彰显政府的信用承诺，那么当银行兑付不能时对存款人的偿付则体现了对国家金融信用的维护。
就村镇银行类似事件而言，银保监会及其分支机构“先行垫付”特定金额后，应适用《存款保险条例》明确所垫付款项的性质，并进行后续偿付。另一方面，严格甄别合法本金、合法利息、违规收益，有助于切实维护存款人合法权益。基于商法理论与实践，银行对其负责人、业务人员的授权属概括性授权，银行的职务任命及工作于银行营业场所即应被认定为具有代理权，银行以开除、辞退从事吸储的部门负责人和业务人员并不能规避其民事责任。即使存在银行负责人、业务人员涉及犯罪的事由，只要存款人不是共犯，就应推定存款人无过错。在此次村镇银行事件中，存款本金乃至合法孳息予以全额保护无疑具有正当性。
目前，我国正在制定《金融稳定法》并修订《商业银行法》。本次事件提示我们，立法应该对现有风险监管模式、监管机构权责配置、各类风险处置措施进一步调整完善，使其具有更高的统合性、更强的可操作性，并可借鉴域外经验、结合我国实际，探索设置中小银行单独监管体制、提高监管效率的可行性。在注重宏观审慎监管的同时，也要加强对金融机构行为、对控股股东、实际控制人的监管。近来一些银行“暴雷”均与合规管理丧失、日常经营失范、控股股东及实控人刻意侵权密切相关，因而立法和监管要在完善准入制度、经营合规制度、早期纠正及健全化措施、退出制度方面做出切实回应。而对于某些并非牵扯全局的中小问题银行可视具体情况适用市场退出机制，这样既可实现市场约束、提高存款人风险意识，也可实现优胜劣汰、节约拯救成本，避免道德风险。若存款人在公力救济后仍无法挽回损失，可通过诉讼追究银行相关责任人员的民事责任。
以法治化方式化解这场银行存款兑付风险，对我国金融法治进步提出了更迫切的要求，虽然一些制度调整与完善也许并不能一蹴而就，但无论如何，恪守法治理念、运用法治化方式，是切实保护存款人合法权益、维护国家金融稳定的最佳选择。
（原文刊载于《上海法治报》2022年7月22日B7版“学者评论”，责任编辑：徐慧；见习编辑：朱非）
《何红锋：政府紧急采购须审慎选择供应商 | 学者评论》
编辑 | 沈媛
如果您喜欢本文，请分享到朋友圈；想要获得更多精彩信息，请关注我，长按最下方的二维码！