易评估：净评估与美军战略规划

——简述美军战略规划工作的几个做法

远望智库净评估中心主任、首席专家易评估 

战略规划是美军实施战略领导管理、把握军队建设方向的办法和工具，对美军具有头等重要的意义，而净评估又是战略规划的办法和工具。所谓战略规划，是指为达到一定的战略目的，在分析判断国家安全形势和未来战争的基础上，从全局高度谋划军事力量建设与运用、进行战争准备与实施的一系列理论和实践活动。它关注的是国家根本性的军事政策，决定军事活动的目的和任务、方法和原则、重点和步骤。更进一步讲，美国战略制度的核心就是战略规划，美军正是凭借这套制度发现问题、解决问题、探索未来。所谓净评估，指对决定国家相对军事能力的军事、科技、政治和经济等其他因素的比较分析，其目的是确认和识别值得高层国防官员注意的问题和机会，常用的方法手段包括竞争优势分析（SWOT—CLPV）矩阵、场景（想定）分析方法、假想敌机制运用、模型模拟工具、“日后”演习程序和多层次（度量数称胜）分析框架等。

长期以来，美军基于自身的经验并吸取前苏联模式的优点，针对美国社会和政治结构特点，创造出了具有美国特色的规划模式，即：顶层的国家主义与底层的自由主义结合、着眼能力生成的资源整合与面向挑战的能力运用综合，以及由国防部掌控战略规划体系与主导国家安全战略的形成、科学技术和战略产业的发展（吕德宏：《从思想到行动：解读美军战略规划》，7页，北京，长征出版社，2008年5月）。

美军战略规划是一个复杂的系统工程，主要围绕组织体系、研究对象、成果体系、程序规范和方法手段等进行，其相关做法可归纳为以下六个方面。

一、遵循规范的运作程序

战略规划是以系统化的方式找到和解决基本的战略问题，以实现需求与资源的有效结合，进而达成战略目标的动态过程。它是一项群策群力的集体性事业，高效地实施战略规划活动和形成科学的战略规划成果，需要比较规范的运作程序。所谓战略规划程序，是指战略规划组织为指导军事力量建设和军事力量运用实现战略目的而进行的战略预判与决策的过程，它是联结战略规划组织体系和研究对象，并产生成果体系的纽带。战略规划运作程序既要符合国家和军队的政策法规，又要符合战略规划的一般规律，如此才可能作出科学的决策，进而在战略博弈中赢得主动。美军前参联会主席泰勒认为，战略规划从有效性和成本代价两个方面来评估部队建设方案、投入资源，可分为三个步骤：一是明确国家安全威胁，并用危机或战争场景来具体描述；二是根据敌人意图和能力，评估威胁发生的可能性，回答是否有足够手段和存在过度代价与风险，能否成本更低或更稳妥地应对；三是评估对手一旦实施威胁，可能给国家利益带来的潜在危害。这是目前为此美军在这一问题上最为简洁的概括。但在实际操作层面上，美军战略规划程序一般分为以下六个步骤。

第一，确立战略目标。战略规划以达成战略目标为最终目的，确立战略目标是战略规划的发端，必须以国家利益和战争全局的需要为根本依据，否则战略与政策就无从谈起。也就是说，只有战略目标建立妥当之后，才能在目标指引下更好地分配与运用资源，确保在投向与投量上有的放矢。因为只有弄清“要干什么”，才能确定“用什么干”、“怎么干”、“需要多少资源”、“怎样用好资源”。从战略规划理论与实践演变看，美军始终以所谓的“行动自由”为战略目标。

第二，评估安全环境。评估安全环境，就是对国家内部优势与劣势和外部机遇与威胁进行评价和估量。实质就是对净评估基本模式“SWOT—CLPV”的具体运用。它是“战略规划者监视组织外在经济、政治、资源供应、科技及市场，以及组织内在优缺点等状况，所决定组织面临威胁与机会的一种分析评估过程”（潘东豫：《净评估：全面掌握国家与企业优势》，67～68页，台北，经典传讯文化有限公司，2003年6月）。其目的在于谋求更好地适应安全环境，提高安全运营绩效。当然，也有谋求塑造安全环境之意。

第三，设立标准想定。所谓想定，就是对未来危机或战争威胁场景的设想和假定。以净评估的基本原则来讲，就是“应将并列比较置于作战环境、冲突区域或紧急事件的想定中进行。”美军根据各种想定的现实性、危害性、紧迫性及其演变的趋势，来确定资源（如军费）分配的结构和比例。围绕战略目标设立标准想定，作为军队建设计划、作战计划，特别是资源分配的基本依据。一定意义上讲，没有想定设计，就不会有美军战略规划。但是未来不确定因素太多，任何设计都不可能一一涵盖。确保更好地贴近未来危机或战争实际，需要设立标准想定，不能“想怎么定就怎么定”。当前美军使用五个标准想定，即：最紧迫任务想定、最危险任务想定、最困难任务想定、塑造安全环境想定和防范不可测事件想定。

第四，制订军队发展计划。上世纪60年代后，美军为把战略原则具体化为指导军队建设的政策，围绕预期目标将未来安全环境设定为一个个标准想定，逐一确定战争指标（能力需求），作为统揽部队建设与作战计划的基准，按照威慑和实战的要求，确定军队结构、规模、部署、战备需求、主战兵器研发计划和资源保障计划，并以此说服国会为此投入资源。研究表明，其这一做法一直持续到21世纪初。

第五，统筹国防资源。战略规划的目的是运用国家资源和军事力量的各种要素，有效地保护美国的国家利益，为美军的建设和发展、作战与训练提供指导。但是国防资源毕竟是有限的，在需求（如安全环境变化）、资源（如未来经费投入）不确定和不稳定的情况下，务使计划与需求和资源成为一个有机整体，必须予以动态地统筹，并按照资源效益原则分配国防资源。

第六，执行和评估。美军认为，战略规划是籍由“设计─执行（行动）─评估（反馈）─再设计”环路，实施系统的战略领导管理的过程。战略规划不可避免地要依赖过去的经验来预先安排未来的事务，这就要求把“战略试错”的风险控制在一定范围之内，及时对行为效果进行评估，以利适时改进。战略规划正是通过执行和评估环节，并在解决实际问题中不断前进的。

二、依托完备的规划体系

有效进行战略规划，需要把能够解决战略问题的机构、人员和资源（手段）整合为一个有机整体，也就是形成完备的战略规划体系。美军战略规划经历较长时期的演变之后，形成了由“四大系统”构成的完备体系，即：参联会主席掌管“联合战略规划系统”，协助国防部长对美军建设和作战进行战略指导；国防部长掌管“规划、计划、预算与执行系统”和“国防采办系统”，对美军实施总体上的领导管理；各联合总部司令作为使用“联合作战规划系统”的主体，遵循总统和国防部长的指令，制订地区或功能性战争计划及实施方案（吕德宏：《从思想到行动：解读美军战略规划》，42～66页，北京，长征出版社，2008年5月）。

第一，联合战略规划系统。该系统由联合战略评估、国家安全战略、参联会主席规划评估以及联合战略能力计划四部分组成，是美国国防部所有规划活动的基础，是参联会主席履行法定职责的主要和正式的工具。其功能主要是用以解决“跟谁打”的问题，明确战略意图和战略需求，对“用什么打”和“怎么打”提供战略指导。

参联会主席通过设立、控制和使用联合战略规划系统来履行战略评估、战略指导、战略计划和项目与预算计划建议，据此形成军事战略、战略计划和战略指导建议，实现军事战略、资源需求、军事能力与作战计划的整合。同时，通过设立参联会主席与参联会其他成员、联合总部司令、各军种领导人的协商机制，使得联合需求、作战需求和军种需求得到适当表达和平衡。另外，该系统也向国防部长的“规划、计划、预算与执行系统”提供军事建议，向“联合作战计划制订和执行系统”提供政策指南和总体兵力分配计划。通过该系统的有效运作，美军实现了集中统一的战略领导管理和战略规划活动的系统化。

第二，规划、计划、预算与执行系统（PPBE）。该系统是将原“规划、计划和预算系统”（PPBS）的规划、计划和预算三阶段，调整为规划、计划与预算、执行与评估三阶段而成的。它是美国国防部长的决策工具，也是国防机构运转的主要工作流程。其主要功能是确定美军的战略需求、资源需求和资源分配，将战略意图和战略需求转化为预算计划，并与“国防采办系统”结合，解决“用什么打”的问题。

这一新的系统将国家安全战略、军事战略与国防预算、部队需求和武器装备的研制有机结合起来，把近期、中期和远期的需求与发展紧密衔接，使规划、计划和预算成为一个系统相辅相成，并将分析评估纳入其中使得决策优化有了具体的方法、指标和工具，提高了预算的制定、分配效率，减少了军种间对国防资源的盲目竞争。

第三，联合作战规划系统。该系统由“联合作战计划制订与执行系统”和“联合作战规划过程”构成。前者涵盖了美军作战计划制订与实施的所有环节和活动，后者与前者相协调，但更为具体地规范了如何制订作战计划。其根本职能是协助总统和国防部长运用现有军事能力（如确定何时、何地和怎样使用军队），达成国家军事战略目标，也就是解决“怎么打”的问题。

当前，美军“联合作战规划”系统仍处在向“适应性联合作战规划”转型的过渡时期，着力增强整个作战体系迅速做出反应的能力、动态优化作战计划和作战行动能力、同步制订作战方案和各类支援保障计划能力、同步变更作战计划与作战行动能力。

第四，国防采办系统。该系统是由军方、其他政府机构、企业界、大学和科研机构所组成的“战略综合体”，作用于武器装备需求、立项、拨款、研发、制造、装备和管理等整个过程。该系统与“规划、计划、预算与执行系统”结合，将战略意图和战略需求转变为具体的项目计划和战备计划，并为此制订财务计划、分配资源，解决“用什么打”的问题。需要进一步指出的是，该系统所生成的不仅是军事能力，还包括新型科学技术和经济竞争力。

正是上述“四大系统”将国家军事战略目标、战略需求、军事能力调配、作战方案制订和实施、教育训练、重大武器装备项目研发，以及军事资源保障有机地连接起来，构成了美军战略领导管理的主要框架和运作流程。

三、发布系列的构想文件

著名战略家李际均将军指出“关乎一个历史阶段的战略指导，必然包含战略预见与战略预置……战略预见也就是战略预断，它不同于战略判断。战略判断是就当前战略形势所做出的现实结论；而战略预断，则是对未来某个时期推理认识的结论。战略预断的困惑在于难以准确判定若干必然性因素在历史发展过程中的变化，以及这些因素将在何时何地通过何种偶然方式出现”（李际均：《新版军事战略思维》24～25页，北京，长征出版社，2012年5月第1版）。有效解决这些问题进而增强指导战争实践的能动性和创造性，其源头在于思维认识的能动性和超前性，而这种思维认识的发展形式则是假说或构想――对未来作战情形的设想或想定，是“根据已知的基本力量及其结构、带来变化的关键因素和重大不确定因素，设想未来局势的可能前景”（吕德宏著《从思想到行动：解读美军战略规划》第71页，长征出版社，2008年5月）。因为有效的创新需对威胁有明确的认知，因此在特征描述的基础上，要用一个个有血有肉、活灵活现的画面，给人以深刻印象。

早在上世纪60年代，美国战略学家康恩就率先将军事想定作业的思路用于核战略研究和商业管理领域，后来这一方法被普遍用于管理和战略研究领域。在军事想定中用以描述与规划战争、作战“假如设定”的发展过程，构建“概念模型”，提出对“塑造未来动态力量”的基本看法，以便把当今和未来看作一个连续演进的过程，更加清 44 48400 44 21647 0 0 7332 0 0:00:06 0:00:02 0:00:04 7330地呈现事件整体发展模式、相互关系及内外影响，有效界定范围、领域及因素，聚焦资源等。由于这类前瞻文件方便表述组织的身份、理念与思想、目标和方向等信息，反映组织的根本信条和意图，便于发掘问题和凝聚共识，进而推进战略规划的发展，因此美军战略界对这类文件的发布最为热衷。

美国参联会和各军种等大型组织都有自己的构想。在20世纪的最后几年，美军为配合国家的全球战略，煞费苦心地抛出了一个又一个构想，以确保美军在未来10年乃至更长时间里处于世界军事领域的绝对优势地位。美军第一份构想类文件是空军1990年6月提出的《全球到达，全球力量》文件。紧接着，1994年8月，美国陆军颁发《21世纪部队的作战――21世纪初战略陆军全维作战发展构想》。此后接连形成了两拨“构想”风潮：

第一拨发生在1996年7月。美参联会首次提出《2010年联合构想》，吹响了美军迈向21世纪的第一声号角。这份构想以冷战后过渡时期美国国家安全战略和国家军事战略为指向，以21世纪初国际地缘可能发生的变化为依据，以信息时代的新军事革命为背景，全方位地勾勒出未来15年美国武装力量建设和美军联合作战的基本蓝图。各军种紧随其后，纷纷行文仿效，相继发表了《2010年陆军构想》、《2010年海军构想：前沿……由海向陆》、《全球参与：21世纪空军构想》和《2010年陆战队构想：由海向陆作战机动》，以作呼应。

第二拨发生在2000年5月。以美参联会《2020年联合构想》为先导，又相继发表了《陆军构想：士兵为国出征》、《2020年海军构想：未来……由海向陆》、《2020年空军构想》、《航空航天部队：21世纪保卫美国》、《2020年海岸警卫队构想：今天准备就绪……为明天而战》，等等。进一步分析了美军在21世纪头20年要面对的战略环境和即将迎接的各种挑战，指出了美军21世纪初要争夺的几个军事制高点，宣称新世纪美军要加强战备，不断改革，“准备承担起全球范围内增进美国利益的战略性任务”。

近年来美军抛出的“空海一体战”等理论也是上述构想的继续。它假定当前的军事发展趋势保持不变，中美关系随着时间的推移更加恶化，各种事件导致局势紧张、双方对抗、出现危机并最终演变成公开冲突，再基于具体场景情况进行分析，尔后根据分析结论提出一系列对策建议。

美军系列构想文件的陆续发布和贯彻实施，对21世纪初的世界军事斗争形势、对美军本身、对各国国防与军队建设已经产生并将继续产生重要而深远的影响。其实，俄军也有类似做法，只不过在俄罗斯军事战略思想面临重大调整时，一般是由总统通过联邦安全会议提出一个初步的战略构想，并在战略决策层经过思想形成期、舆论准备期、认识统一期之后，交付战略规划和理论研究体系研究论证的。

四、借助动态的对抗推演

美军擅长组织模拟推演、兵棋推演、实兵推演、推演研讨等形形色色的对抗推演活动，以此用于危机预测与管理问题研究、武器装备需求分析、作战方案评估论证和作战概念（如网络中心战、空海一体战、空间战等）开发，以及反恐、信息与网络安全等众多方面，并籍此支持战略规划、作战计划的制定。从根子上讲，对抗推演是对净评估原则“关注相互间‘行动—反应’的动态和趋势”的具体运用。

美军把对抗推演机制称为“假想敌机制”。其核心是在战略、作战计划、训练和武器装备发展中系统引入敌对因素、寻求应对思路、措施和活动。本质上毛泽东在《中国革命战争的战略问题》中所讲的“去粗取精、去伪存真……研究双方的对比和相互的关系”，也就是“净评估”。办法是站在敌人角度考虑问题，即敌人会怎么看、怎么办，并“把自己的的情况加上去”。美国陆、海、空军和联合司令部等，都设有专门的假想敌部队，并尽量采用敌方武器装备和战术，以独立思维和自主行为的“红队”作为“对立面”，砥砺“蓝队”，谋求在敌方发现和利用己方弱点之前，先敌找到自身的弱点并采取措施予以克服或规避。同时，着力强化“动态”考察，寻求对抗性或另类思维，避免决策和行动的一厢情愿。

对抗推演已经成为美军战略规划、作战计划的主要抓手。美军及其资助的科研机构在相关领域广泛运用对抗推演手段由来已久，在我境内许多文献资料中都有介绍。其中影响比较大的有：美国约翰·霍普金斯大学“作战分析实验室”的推演研讨活动；兰德公司的自由推演和“日后”演习；美国国防大学的危机决策演习；美国战略与预算评估中心承办的“空海一体战”桌面演习；美国海军研究生院的全球战争推演、“第四代战争推演”及“石油风暴”、“网络风暴”推演等。

美军运用战争推演手段设计战争与规划作战。比较典型的是，美军2008年10月举行的代号为“太平洋视野”的战争推演。此次推演以一支红队与两支蓝队为主进行，分为两个阶段，第一阶段想定是2016年的情况，集中推演空军的行动，关注太平洋空军现有的武器、基地和作战部队。第二阶段想定是2028年后的情况，设想了“美国强权之下的世界和平”（美国继续主导国际政治舞台）和美国回到19世纪不结盟的孤立主义两种场景，讨论联合作战中责任划分的最佳方法。推演结束后，太平洋空军即开始起草结论，构思“空海一体战”的框架。最终结论整理后，报太平洋司令部司令蒂莫西·基廷海军上将；所提调整部队结构、基地或政策的建议经审定后，报空军参谋长诺顿·施瓦茨上将和海军作战部长加里·拉夫黑德上将批准，最后提交参联会。与此同时，相关建议报国防部净评估办公室主任安德鲁·马歇尔，并由其直接向国防部长提出建议。

五、实施持续的分析评估

所谓分析评估，是指为了明确的目标，按照明晰的规则，所进行的定性与定量相结合、静态与动态相结合的对比、对抗分析和综合判断。美军主要借助分析评估来把握战略态势和作战态势，视战略和作战分析评估为普遍性、经常性工作，依靠分析评估来支撑推演、决策、指挥和军事行动。

美军战略和作战各重要领域都有分析评估的机制，无论平时还是战时，其决策、指挥和行动须臾离不开分析评估，可以说分析评估无时不在、无处不在。美军《联合作战纲要》认为，“在各个级别和军事行动的全部领域都要实施评估……总的原则是：特定的行动/任务或活动在哪个级别上展开，相应的评估就在哪个级别上实施。”有效的筹划和成功的实施，取决于持续性的评估。仅从美军《四年防务评估报告》（相关机制已于2014年后停止运作）、《年度威胁评估报告》、《核态势评估报告》、《弹道导弹防御评估报告》、《两岸军力平衡评估报告》中就不难看出，分析评估对美军整个战略体系具有重要的基础性作用。

美国在军事上的评估机构主要是军队评估机构和国会评估机构。在最高层次上军队评估机构由国防部主导并主要采取净评估的模式和方法，国会评估机构通常由国家最高审计机关——政府问责局牵头，都具有很高的权威性，能够比较有效减少评估中的不良干扰因素。当然，在地方还有兰德公司、战略与预算评估中心等众多独立的军事评估机构。

美军评估过程大体可以分为定性研究和定量两个阶段。比如，在对战略能力的评估上，定性阶段的主要工作是以通用的术语说明战略能力需求，不需要对有待发展的能力类型及其数量进行详细解释。定量阶段的目的是将定性研究的结果具体化，主要工作是通过建立模型、仿真模拟等方法，明确满足战略能力需求应具有的性能参数，进而确定所需发展的能力的类型和数量等信息，提出能力建设的具体方案。

六、进行大量的模拟实验

模拟实验也称模型模拟、模拟仿真或模式模拟，是把难以直观感受的事物用仿真模型进行动态描述，借助作战实验、兵棋推演、运筹分析，寻求其规律和提出最佳方案的过程。但是模拟实验不全是仿真，如“政治－军事对抗模拟”（政军兵推）实质上是借助角色扮演、简单模型和支持工具进行的状况分析会。模拟实验的目的在于对复杂军事问题进行“预实践”，筛选高价值命题和得出正确结论，同时提高规划工作的效益和避免过多的人为错误。因为对于新的战争形态、作战样式并无充分的史例可供学习借鉴，所以模拟实验在预测新的军事互动形式等方面是无价的。

充分发挥现代技术综合优势开发应用模型模拟系统构建虚拟环境，利用一切机会反复进行实验验证，已经成为美军进行战略规划特别是检验新理论、新战法、新武器的习惯做法。一般认为，美军实兵检验性演训活动非常之多，但是研究表明，美军的模拟实验活动更为丰富。如国防部主持的“先进概念技术演示”，参联会主持的“联合概念开发与试验”，各军种部主持的“军种开发与试验”，以陆军、海军、空军、陆战队依托19个作战实验室，分别实施的“陆军试验战役计划”、“舰队作战试验计划”、“海龙试验计划”和“远征部队试验计划”，等等。有关资料表明，美军智库兰德公司针对2005年前后的台海情势，为评估“中共武力犯台”可能产生的各种结果，仅委托史莱帕克等学者及配合运用该公司相关模型系统进行的电脑模拟，就达1700多次，最终成果即所谓《恐怖的海峡？》。

需要指出的是，美军众多的模拟实验都强调“简单地建模、复杂地思考”，即在使用相对简单的模型、进行简单计算的同时，长时间、努力地思考其中究竟意味着什么。因为在美军看来，重要的不是使模拟更为“客观”，而是用好的方法将主观因素组织管理起来。

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