域外采风（ XXXIII ）| 山本隆司：行政程序数字化的脉络（李孟锐编译）
行政程序数字化的脉络
— 山本隆司—
山本隆司（1966—），籍贯为日本爱知县冈崎市。主要研究领域为行政法学。2004年任东京大学法学与政治学研究科教授。2022年4月任东京大学法学部部长（大学院法学与政治学研究科科长）。代表性独著有《行政上的主观法与法关系》（有斐閣）、《从判例探求行政法》（有斐閣）等。
文献来源
《ジュリスト》第1556号，2021年。
李孟锐编译
厦门大学法学院
宪法与行政法专业博士生
本文主旨：日本尚未充分推进行政程序的数字化，其根本原因在于行政程序数字化被狭隘地理解，未能对整体的行政活动、行政组织以及行政与私主体间沟通的应有状态进行充分的重新审视。应当从更广泛的脉络中来把握行政程序数字化所带来的问题。
引言
日本第204届例行国会审议了《个人信息保护法》、《个人号码法》（“マイナンバー”即行政程序中为了识别特定个人而使用的号码）、《数字社会形成基本法案》等法律的修正案。行政程序数字化是这些法案的主题之一。尽管关于行政程序数字化的法律制度已看似完备，但相较于其他国家，尤其在新冠病毒防控中暴露出来的种种不足显示日本在行政程序数字化并没有得到充分进展。[1]这是缘何？如果不首先明确其原因，即使现在提交的各项法案得以通过，也可能只是排面很大但无太多实际成果。行政程序数字化进程不够充分的原因，一言以蔽之是行政程序数字化被狭隘地理解，未能对整体的行政活动、行政组织以及行政与私主体间沟通的应有状态进行充分的重新审视。
一、行政程序数字化的形态
行政程序数字化主要表现为两种形态：信息传递和记录的数字化以及行政判断过程的数字化。
（一）信息传递和记录的数字化
首先，在申请和登记程序中，行政机关和私主体为传递信息而使用数字技术。在行政程序中使用数字通信技术时，如何判断申请、登记和处分等成立的有效性以及生效的时间点？[2]对于数字鸿沟（デジタルデバイド）应采取怎样的措施？[3]其次，记录信息的媒介不再使用纸时，信息的真实性如何证明？如何防止伪造？[4]最后，记录信息的媒介从纸变更为电子载体时，其制作和加工显得更为便捷，作为公文制作标准的“意思形成过程”的关联性，以及作为信息公开对象的“组织共用”文书的范围容易变得不明确。（注：组织共用文书即行政机关的组织成员间共同使用的文书，区别于仅供成员个人参考的办公文书。）从行政机关保存的电子数据中容易制作或可以重现的数据，以及由计算机自动制作、保存的数据是否可以称为“行政文书”等[5]，今后可能成为问题。
（二）行政判断过程的数字化
行政程序数字化的核心是在行政机关作出决定的判断过程中使用算法。在这个意义上的行政程序数字化，尤其是使用算法时，须考虑如下问题。首先，为了确保判断过程由人进行操控的可能性以及判断过程的透明性，行政机关有必要对算法进行持续的监视和管理。其次，算法判断可能产生偏差，尤其在一些特殊和新颖的案件中，运用算法是有限度的。在使用AI时，歧视性判断可能会潜在地延续下去，[6]这也是行政机关应“变更为手工作业”的原因。最后，当行政机关在判断过程中使用算法时，如何设定与利害关系人的沟通机会成为问题。[7]此外，当行政机关使用聊天机器人（チャットボット）表示判断时，这些交流内容是否构成行政指导？如果构成行政指导，如何适用相关规范进行调整？
（东京大学法学部）
二、应对数字化的行政组织
目前，整体的行政组织的事务处理流程和体制未必能充分应对数字化，需要进一步的努力作出改变。
（一）事务处理流程的数字化应对
关于行政组织，有必要分析事务处理流程中数字化的可能性和边界，并加以重新审视，使之更契合其可能性和边界。一般而言，事务处理流程数字化有可能提高准确率和效率，但算法也可能未全面收集信息和作出歧视性判断。对于不能进行数字化处理的情形，比如服务对象为75岁以上的高龄群体，应将办公现场的职员的精力重点分配在这些不能进行数字化处理的事务上。[8]
（二）行政组织体制的数字化应对
行政程序数字化如果没有行政机关相互协作、共享信息的体制，还是不能充分发挥效果。[9]即使在国家和地方公共团体之间、地方公共团体之间推进信息系统的标准化等，如果中央行政机关之间、或者一般行政领域与部门之间的信息不进行协作与共享，也不能取得充分的效果。此外，当行政机关使用信息系统时，不仅要应对技术方面的变更，还必须应对法律制度的变更，需要进行持续的管理和修订。
（东京大学法学部图书室）
三、数字化可能导致行政机关与私主体沟通构造的改变
前述关于行政组织对于数字化的应对，有可能在各个方面改变行政机关与私主体间的沟通方式。
从私主体的参与权方面来看，有可能随着信息处理技术和信息通信技术的发展而得到扩充。迄今为止，信息公开制度的主要目的是行政组织向私主体说明行政活动以及由私主体监督和评价行政活动，[10]数字化的进展则扩大了私主体更主动地参与行政活动的可能性。换言之，行政组织根据具体情形接纳私主体提供的信息，以作为公益判断的基础，并在尽可能大的范围内向私主体公开信息，私主体更广泛地讨论公共问题和提出建议的可能性扩大。
通过实施上述的举措，无需将行政程序数字化停留在“服务提供国家”的问题上，而有必要展望“使得市民活跃的国家”[11]。然而，行政组织的数字化也有可能使得行政机关介入信息技术，并据此监视私主体的活动[12]，进而控制私主体的行为[13]，亦有缩减私主体与行政组织间沟通的可能。因此，关于如何应对这些问题，仍须冷静地检讨。
[1]佐藤一郎「技術者の視点からみた行政のデジタル化」（《ジュリスト》1556号2021年38~40頁参照）。
[2]須田守「行政手続のデジタル化と法的課題」（《ジュリスト》1556号2021年20~21頁参照）。
[3]森浩三「地方公共団体における行政手続のデジタル化と情報連携の実務的課題――マイナンバーを中心として」（《ジュリスト》1556号2021年46~47頁参照）。另外参见《数字社会形成基本法案》第8条。
[4]岡村忠生「租税手続のデジタル化と法的課題」（《ジュリスト》1556号2021年53~55頁参照）。隂山克典「不動産登記・商業登記に関する行政手続のデジタル化と情報連携の実務的課題」（《ジュリスト》1556号2021年49~51頁参照）。
[5]山田洋「内閣府審査会における答申等の動向――デジタル文書の存否」（季報情報公開・個人情報保護51号2013年10頁）。宇賀克也『新・情報公開法の逐条解説〔第8版 〕』（有斐閣，2018年）49 頁以下，行政机关的计算机软件（コンピュータのソフトウェア）原则上属于”行政文书”，而临时文件则不属于。
[6]岡村忠生「租税手続のデジタル化と法的課題」（《ジュリスト》1556号2021年57~58頁参照）。
[7]須田守「行政手続のデジタル化と法的課題」（《ジュリスト》1556号2021年24頁参照）。
[8]森浩三「地方公共団体における行政手続のデジタル化と情報連携の実務的課題――マイナンバーを中心として」（《ジュリスト》1556号2021年46~47頁参照）。
[9]Annette Guckelberger, Öffentliche Verwaltung im Zeitalter der Digitalisierung, 2019, Rn. 308.德国宪法规定联邦与州之间以及各州间的信息系统的协调，也间接要求联邦的中央一级行政机关之间的信息系统的协调。
[10]《行政机关信息公开法》第1条。
[11]Andreas Voßkuhle, Der “Dienstleistungsstaat”, Der Staat 40 （2001）, S. 495 ff.; ders., Neue Verwaltungsrechtswissenschaft,in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann/ Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. 1, 2. Aufl., § 1 Rn. 63 f.
[12]庄司昌彦「データの公開・共有による行政の課題」（《ジュリスト》1556号2021年33~35頁参照）。
[13]山本隆司「行政の情報処理行為に適用される比例原則の意義と限界」髙木光先生退職記念論文集『法執行システムと行政訴訟』（弘文堂2020 年155 頁、161 頁）。
附录
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