乡村研究||谢治菊黄燕洪：东西部协作中的国家、市场与社会

广州大学乡村振兴研究院 2024-06-27

东西部协作中的国家、市场与社会

摘要：东西部协作是缩小区域发展差距、促进共同富裕的一项重大战略决策和帮扶政策，并随着我国减贫治理方略的调整而不断发展和完善。在实践中，东西部协作受到国家、市场、社会三重力量推动，呈现出不同的面向特征与行动逻辑。其中，国家力量的介入是东西部协作能够顺利开展的首要条件，主要依托科层制的层级体系与超科层制的府际关系，通过自上而下的政治动员、常态化的考核机制与混合制的考核方式，促进制度优势向治理效能转化，不断推进东西部协作迈向新征程；市场的力量则因东西部协作的经济效益而凸显，通过市场化运作、博弈式合作和互嵌式推动，促进生产要素的双向流动、共融互通，为东西部协作多维赋能；社会力量的介入则整合了社会资源，通过嵌入式参与、激励式引导与互助式成长，加快国家、市场与社会的协同，推进大协作格局的形成。未来，东西部协作中的国家、市场与社会等三重力量有望在互动式治理的推动下，实现相互嵌入、共同发展。

关键词：东西部协作；脱贫攻坚；乡村振兴；共同富裕；互动式治理

东西部协作是党和国家根据东西部地区之间发展不平衡的现状，依托社会主义制度优势和政治优势，动员和组织东部经济发达地区援助西部欠发达地区发展，缩小区域发展差距、促进共同富裕的一项重大战略决策和帮扶行为。作为一种政治行为，东西部协作是一项极其重大的政治任务，是在中央政府主导下地方政府间的政治性馈赠，是助推脱贫攻坚战取得全面胜利、全面推进乡村振兴、加快实现共同富裕的重大部署，是促进党的二十大报告所提出的区域协调发展的重要力量；作为一种经济行为，是对区域经济发展差距过大的一种遏制与补偿。回望过去，东西部协作助力减贫经历了“整村推进、两轮驱动、脱贫攻坚、乡村振兴”等四个阶段，对中国彻底解决绝对性贫困问题作出了不可磨灭的贡献。然而，随着巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重心从“解决两不愁三保障”转向全面推进乡村振兴，从突出到人到户转向促进区域协调发展，从政府投入为主向政府引导与发挥市场作用有机结合的转变，东西部协作既迎来了新的发展机遇，也面临新的挑战。在此背景下，东西部协作中国家、市场与社会的功能和角色也会发生转变，过去强调政府主导的“单项输出”帮扶模式难以适应时代的发展要求，有必要重新理顺国家、市场与社会等三重力量在其中的关系与角色，充分发挥市场与社会在东西部协作中的作用，破解区域发展不平衡不充分问题，推动形成东部地区和西部地区协调发展、协同发展、共同发展的良好局面。

基于此，本文从国家、市场与社会等三重力量的交互影响与多元互动视角出发，结合东西部协作调研素材，厘清新时代东西部协作中国家、市场与社会等三重力量的关系与逻辑。为此，笔者采取分层抽样的方法，以深度访谈、参与式观察与案例追踪等方式，于2019—2022年在 G 省、Y省、X省、S省等西部9省（自治区、直辖市）进行了系统调研与考察：共深度访谈东部地区的帮扶干部98人、西部地区的在地干部82人、项目运营主体67人、项目受益对象 134人；观察参与东西部产业协作、劳务协作、消费协作、科教协作、人才交流等领域的项目 50 多项，由此收集的文件、获取的观点、采集的案例是本文的主要素材。

国家、市场与社会：

历史与现实的交替

20世纪70年代后期，改革开放后，东西部地区由于区位条件、资源禀赋、发展基础等原因，发展不平衡问题日益突出。20世纪90年代初，为了实现邓小平“两个大局”的构想，国家在顶层设计上初步作出东部发达地区反哺西部地区的制度安排，东部发达地区为西部地区提供人才、资金、技术等资源，从而助力西部地区经济社会发展，缩小区域发展差距。

1996年7月，为如期实现《国家八七扶贫攻坚计划》确定的目标，国务院办公厅转发了国务院扶贫开发领导小组《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》，明确指出“引导区域经济协调发展，加强东西部地区互助合作，帮助贫困地区尽快解决群众温饱问题，逐步缩小地区之间的差距，是今后改革和发展的一项战略任务”，这标志着东西部协作正式付诸实施。2008—2009年，国务院扶贫办先后下发了《2008年东西部扶贫协作工作指导意见》《2009—2010 年东西部扶贫协作工作指导意见》，对东西部扶贫协作工作作出重要指导。2011年5月，国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》，指出要继续做好东西部扶贫协作工作。党的十八大以来，脱贫攻坚战全面打响。为全面贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和中央扶贫开发工作会议以及东西部扶贫协作座谈会精神，2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》，强调东西部扶贫协作要帮助西部地区打赢脱贫攻坚战，解决区域性整体性贫困。2017年8月，国务院扶贫开发领导小组印发《东西部扶贫协作考核办法（试行）》，明确了东西部协作的考核目标、考核对象与考核内容，为促进西部地区如期完成脱贫攻坚任务奠定了坚实基础。2019年6月，为推动参与东西部扶贫协作的各省份进一步加大工作力度，提高帮扶水平，促进中西部地区如期完成脱贫攻坚任务，国务院扶贫开发领导小组正式印发了《东西部扶贫协作成效评价办法》，优化了扶贫协作考核对象与考核指标。2021年4月，全国东西部协作和中央单位定点帮扶工作推进会在宁夏银川召开，会议再次明确提出将“东西部扶贫协作”更名为“东西部协作”。2021年7月，中央农村工作领导小组根据乡村振兴的任务与要求，调整了结对关系与考核指标，印发了《东西部协作考核评价办法》。2023年中央一号文件再次强调，要“深化东西部协作，组织东部地区经济较发达县（市、区）与脱贫县开展携手促振兴行动，带动脱贫县更多承接和发展劳动密集型产业”。

在一些学者眼中，东西部协作是国家对区域资源的政治性调配，已成为我国政治经济社会活动中组织性日渐增强、覆盖面越来越广、力度不断加大的区域协作，基本实现了最初设计的优势互补、共赢目标，但仍存在一些问题，具体表现在：从协作主体和协作方式看，东西部扶贫协作的主体以政府为主，市场参与的方式与路径有限，社会力量参与不足。例如，就产业协作而言，政府主导的产业协作处在政府行为与市场逻辑的张力之中；一方面，产业协作是一种政府行为，农户参与不足，多为政府主导下的被动参与，难以与地方政府进行平等对话和协商，资源配置效率低下；另一方面，产业发展面临市场竞争和市场风险，为确保产业扶贫资金增值保值，政府倾向于与龙头企业合作，对其进行资本化运作，以达到联农带农富农效果，但从长远来看，这种运作模式不具有可持续性。再如，在消费协作方面，其核心在于需求与供给的充分对接，而帮扶产品由于存在特色不突出、优势不明显、中高端农产品供给不足、区域结构趋同等问题，以致整体市场竞争力不强，阻碍了消费帮扶的纵深推进。上述产业协作和消费协作面临的问题，原因是多方面的，其中比较根本的是没有正确处理好国家、市场与社会等三重力量之间的关系。

国家、市场与社会之间的关系既是个理论问题，也是一个实践问题。在多数文献里，一般把国家、市场与社会当作三类“行动主体”或三个“部门”，格外关注三者的职能范围或边界问题。特别是有关政府在经济和社会发展中的角色和边界、政府在某种程度上超越市场与社会的限度或制约而拥有的国家自主性以及市场与社会如何在政府干预中保持自身自主性等问题，均成为研究的重要议题。随着国家治理的日趋复杂，厘清国家、市场与社会等三者的关系，探讨国家、市场与社会等三重力量在国家治理中的交互影响与多元互动越发重要。可以说，无论是强调国家治理的简约主义，还是国家市场社会的新型互动，抑或国家、市场与社会的协同治理以及有为政府、有效市场、有机社会等，都把厘清国家、市场与社会的关系，让三者各归其位、有效互动等摆在突出地位。

基于历史与国际的视角，经济发展中国家、市场与社会等三者的关系具有演化性质，在不同国家不同时代动态演变。从治理的视角看，历史上出现过两种不同的治理模式，即以市场经济体制为基础的治理模式和以计划经济体制为基础的治理模式。前一种治理模式催生和推动了社会组织的发展壮大，形塑了国家、社会与市场三分的格局。至今，让市场在资源配置中发挥“决定性作用”已成为广泛共识。与此同时，在国家与社会的关系上，社会治理的地位日益凸显，国家治理依赖全社会的广泛支持与参与，国家权力的运用要同社会需要、公共利益相一致。更为重要的是，伴随社会力量的培育和壮大，其参与公共事务的独特品格和重要作用日益凸显，它们或是独立承担社会的某些职能，或是与政府机构一道合作，共同行使某些社会管理职能。为此，在党的政治领导和政府职能优化过程中引导社会力量有序参与，是社会治理的核心机制。由此可见，如何在国家、市场与社会等三重力量的交互影响与多元互动上做好文章，达成相辅相成的治理成效，也是创新国家治理体系、实现党的二十大报告中所强调的“中国式现代化”的应有之义。

如前所述，东西部协作的出发点在于东部地区和西部地区通过协作达到“优势互补”“互惠互利”，进而形成区域“协调发展、协同发展、共同发展”的良好局面。因此，东西部协作应超越单一“强政府”行政主导模式。虽然东西部协作是在中央政府主导下地方政府开展的，离不开政治动员，往往还需要上升为“政治任务”才有效果，并且在初期表现为东部地区的单向帮扶，但并不意味着政府主导的协作模式更有效；相反，随着国家减贫治理方略的推进，以政府为主导的协作模式不具有可持续性，更需要市场与社会的充分参与。然而，现有的协作机制，尤其是协作中的组织领导机制，对于完成高标准的协作要求还有一定的差距。例如，新一轮协作关系调整后，虽然强化了省级层面的统筹协作能力，但一些地方直接弱化甚至取消了市级层面的协作，不利于中观层面的资源调配与协调。同时，协作理念难以支撑共赢型的协作目标，协作资源难以有效匹配市场化的协作任务。为此，基于国家与市场、国家与社会关系的视角分析东西部协作，具有重要的价值和意义。

东西部协作中

国家、市场与社会的行动逻辑

解决贫困问题，是国家正义不可分割的一部分。作为贫困治理的重要实现途径，东西部协作中国家、市场与社会等三重力量的介入具有合理性、合法性和正义性。国家力量的介入是东西部协作顺利开展的必要前提，在政治动员、顶层设计、资源配置等方面发挥着关键作用；市场力量的推动，提高了资源配置效率；而社会力量的参与，则能在扶危济困上有更高水平的协同，且在一定程度上弥补政府、市场的不足。只是受政治、经济等因素的影响，国家、市场与社会在东西部协作中的行为面向有不同的行动逻辑。

（一）东西部协作中的国家介入

东西部协作工作具有高度的政治全局性，是“政府主导、高位推动、互惠互利”的一种帮扶方式，其中，国家力量的强力介入是东西部协作能够顺利开展的首要条件与制度保障。

1.作为一项政治任务和政治馈赠，中央政府的政策支持和地方政府的积极探索，使得东西部协作政策不断创新和发展。在东西部协作中，国家和政府发挥着巨大的主导作用。作为高位推动下的制度设计，其主要依靠中央政府动员，地方政府实施。从早期的“对口帮扶”到脱贫攻坚时期的”东西部扶贫协作”，再到乡村振兴阶段的“东西部协作”，东西部协作成为解决区域发展不平衡的重要途径。在中央政府推动下，东部地区和西部地区地方政府通过“结对子”方式形成了特定的地方政府间“对口关系”，其中，中央政府是“对口关系”形成、发展和维系的主导者“，谁与谁结对子、如何结对子”等都是由中央政府来确定的，并通过“行政发包”的方式增进地方政府之间的交流与合作。在发包过程中，中央政府与地方政府形成了一种事实上的“委托—代理”关系。对东部地区政府而言，执行中央政府指令是义务，借助馈赠方式，实现资金、人才、技术等资源从东部经济发达地区流向西部欠发达地区，并通过政治任务与道德义务的转化机制来保证馈赠的长期性和持续性。在这一过程中，西部地区政府是主要的受益者。随着减贫形势的变化，东西部协作相关政策不断调整和完善，不仅调整了结对子关系，还优化了评估考核机制、督查巡查机制、日常调度机制，这对东部地区政府和西部地区政府提出了更高要求。

2.依托并超越科层制的层级体系，使东西部协作政策得以贯彻实施。基于这一组织架构，中央政府通过制度安排、考核评估、政治动员等手段促使东部省份和西部省份结对协作，把东西部协作作为政治任务分派给地方政府，这种任务的分派以“地方服从中央、上级服从下级”的国家权力结构为依据，通过 “行政发包”的方式让地方政府展开交流合作，以分担中央政府的压力。在中央政府下达政治任务后，地方政府按照“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的逻辑层层传达和部署，并通过“任务分解、层层落实”的运行机制具体落实。在协作过程中，东西部各层级政府的结对遵从“中央→省（市、区）→地级市（区、盟）→县（区、市、旗）→乡（镇）→村（社区）”的科层体系，上级对下级进行监督、考核，进而促进东西部协作各项任务的顺利完成。与此同时，东西部协作还打破了传统的属地管理，重塑府际利益格局，通过横向协作和纵向联动丰富了府际关系内容，超越了科层制一般特征，实现了财政的“横向转移支付”。从纵向视角看，东西部协作使得纵向府际关系出现了国家任务向下级政府分派的现象，中央政府以政治任务的方式将国家缩小区域发展差距的任务向下分派；从横向视角看，东西部协作中成立的由主要党政领导负责的组织机构，如东西部结对协作的省、市、县（区）均设有由党委、政府“一把手”任双组长的东西部协作领导小组，西部地区还有东部派驻的结对协作省工作队、市工作组、县（区）工作小组，东部地区也有西部派驻的结对协作办公室、劳务工作站等，这些机构都是复合型、枢纽型的“指挥部”，其资源整合能力不断增强，在一定程度上打破了科层制的局限，实现了政府间的跨部门协同治理；此外，在中央政府把协作任务“发包”给东西部地区结对政府的同时，也将部分协作控制权“发包”给了他们，为他们积极探索结对形式与创新结对内容提供了可能。

3.通过常态化考核机制与混合制考核方式，实现制度优势向治理效能的转化。东西部协作是典型的“中国之治”，彰显了中国特色社会主义制度的优越性，成效越来越显著，其最大的原因在于实行了常态化考核机制与混合制考核方式。2016年12月《东西部扶贫协作考核办法（试行）》出台后，改变了过去单边考核东部地区的做法，分别针对东部地区和西部地区设计了不同的考核指标，使得该项工作逐步实现制度化、规范化与常态化。2019年6月，国务院扶贫开发领导小组印发了《东西部扶贫协作成效评价办法》，2021年7月，中央农村工作领导小组印发了《东西部协作考核评价办法》，后者使考核内容从“十三五”时期的“6+1”指标体系转变为“十四五”时期的“4+1”指标体系，考核形式也从过去东西部地区“政府人员交叉考核”转变为现在的“政府人员交叉考核+第三方考核”的混合搭配，考核方式从过去不定期的运动式考核到现在一年一次的常态化考核，这些无不彰显着东西部协作考核体系在走向成熟，尤其是通过中央政府、地方官员、专家学者对东西部协作成效的交叉评估、混合考核，在一定程度上对政策执行成效的监管评估更加科学。另外，值得注意的是，最新考核评价办法新增了每月一次的调度通报制度，与过去以最终考核结果为导向有所不同，现有的考核结果是按照月度报表、自评报告、年终考核各占30%、30%、40%的比例计算出来的，且增强了协作成效的定期反馈环节。难怪访谈时有官员表示“：哪个省的工作情况怎么样，实际上我们心里是非常清楚的，因为我们每个月都要调度数据，这些数据能够反映平时的情况。”（访谈记录：20211222，国家乡村振兴局S处长）由此可见，东西部协作考核指挥棒作用发挥得比较充分，这对于深化东西部协作关系、提高协作质量有着重要作用。可以说，作为一种监督与调整机制，东西部协作考核机制是制度优势转化为治理效能的催化剂，是增强治理效能的工具。

（二）东西部协作中的市场推动

如果说早期的减贫治理，国家在资源配置、顶层设计等方面发挥着关键作用的话，新时代的东西部协作，市场在帮扶资源配置中的作用将不可小觑，具体体现在：一是推进产业协作，实现优势互补；二是深化劳务协作，促进用工精准化对接；三是促进消费协作，解决农产品市场供需错位问题；四是创新金融协作，化解信用担保融资难题。在东西部协作中，市场主体推动协作的逻辑主要表现在如下三个方面：

1.市场化运作。在优势互补、互惠互利基础上开展的协作，是市场经济条件下东西部优化资源配置方式的一种手段，是在平等和自愿基础上开展的协作，具有长久的生命力。不过，这样的协作方式是一种应然状态，目前还处于探索阶段，常见的方式是以市场化手段来运作东西部协作项目。龙头企业是东西部协作比较理想的市场主体，具有丰富的市场资源、运营经验和较强的风险抵御能力，可以通过市场化运作实现生产要素的集聚，进而带动产业发展与升级。可以说，在资源有限的情况下，市场化运作方式能冲破小农经济的束缚，促使西部地区土地、资金、劳动力等要素尽快融入全国统一大市场，更能实现资源的有效配置。

2.博弈式合作。在社会主义市场经济条件下，市场调节与政府干预是紧密相连、相互交织、缺一不可的。政府与市场之间的关系是一个长期、动态的博弈过程，而触发政府与市场之间博弈的因素是市场失灵或政府失灵。国家干预与市场调节各有其优势和缺陷，均存在失败的客观可能，关键在于寻求二者之间的最佳结合点，实现“以国家干预之长匡正和纠补市场调节之短，以市场调节之长克服和避免国家干预之短”，二者形成良性互动。在初期，东西部协作更多是被当作政治任务来完成的，政府在与市场的博弈中占绝对优势，市场主体和社会力量参与不足，由此带来了政策执行与资源配置效率低下问题，因而需要市场的力量来推动。已有研究显示，政策力量与市场力量的协同更能推动协作目标的实现，且市场力量在其中起的作用是决定性的，这对地区产业结构调整和优化升级至关重要。尤其是，如有龙头企业的带动，则更能有效促进各类生产要素的集聚，将产业前端、中端与末端统筹考虑，助推一二三产业融合发展，形成相对完整的产业链条和生产体系。由此，尽管东西部协作中政府与市场的合作是博弈式的，但也能让政府、企业、农户多方收益。

3.互嵌式推动。东西部协作过程具有政府与市场“互嵌”的特征。在协作初期，政府发挥着主导作用，从发展战略的选择到产业项目的确定，再到投资项目的规划，政府这只“看得见的手”无处不在，但发展到一定程度后，东西部协作就不仅是政府的事，也是政府与市场互嵌式推动的结果。其中，政府通过政策引导、行政规制、综合激励等手段与市场主体进行对话，为企业提供税收减免、资金奖补、人才服务等优惠政策。以产业协作为例，产业协作的常见状态是西部地区出资源、场地、劳动力，东部地区出理念、技术、资金、市场，两地各司其职、各负其责，进而促进产业梯度转移。尽管如此，东部企业到西部地区投资仍然面临一些障碍，包括服务体系不健全、保障措施不到位、一些承诺不兑现等。因此，为了吸引东部企业到西部地区投资，西部地区地方政府往往会出台一些厂房租赁、土地使用、营商服务等方面的优惠政策，为东部企业落地西部保驾护航。例如，在厂房租赁方面，一般是“三免两减半”，即前三年免租，后两年租金减半；在土地使用方面，往往会给予低于市场价的建设用地指标；在营商服务上，往往推出“贵人服务”，即以最优质的服务抓招商，建设国内一流营商环境。在这一点上，贵州省毕节市大方县的营商服务算是比较有特色的。在粤黔协作大背景下，广州市天河区主动发挥在营商环境方面的经验，助力毕节市大方县因地制宜创新“以商迎商”服务模式，推出 “东西部协作投资项目服务礼包”，在不增加财政负担的前提下，政企合力解决市场服务痛点，激发民间力量与政府共创环境、共享成果，让外来投资“零成本”体验本地服务、本土企业“零距离”拓展潜在客户、政府财政“零负担”完成双向服务，成为粤黔协作落实《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》（国发〔2022〕2号）“切实优化民营经济发展环境”要求的一项具体创新举措。这说明，政府与市场的合力推动，是东西部协作得以有效运转的关键。

（三）东西部协作中的社会参与

作为脱贫攻坚与乡村振兴的有效助力，东西部协作中的社会力量参与受到党和国家的高度重视，多次在重要会议或文件中提及要强化此类帮扶。例如，2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》，明确将“动员社会参与”作为东西部扶贫协作的主要任务之一；2017年8月，国务院扶贫开发领导小组印发的《东西部扶贫协作考核办法（试行）》，也将社会力量参与东西部协作情况纳入考核范围；2020年12月，中共中央、国务院印发的《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》提出“坚持和完善东西部协作和对口支援、社会力量参与帮扶等机制”；2023年中央一号文件再次强调，要抓好四支帮扶力量，其中之一就是社会帮扶，具体包括“深入推进‘万企兴万村’行动，引导更多民营企业到脱贫县投资兴业、开展帮扶；开展社会组织助力乡村振兴专项行动，会同民政部搭建参与平台，完善参与机制，动员引导更多社会组织参与乡村振兴，打造一批社会组织助力乡村振兴公益品牌”。这些都是从宏观层面肯定了社会力量参与东西部协作的重要性，也彰显了构建政府、市场、社会协同推进大扶贫格局的价值。东西部协作中的社会力量参与，是指人民团体、社会组织、民营企业、社会各界爱心人士等参与东西部协作、开展社会帮扶的过程。

1.嵌入式参与。从政府、社会二分观点看，东西部协作中的社会力量参与是政府帮扶的有益补充，属于第三次分配，主要依靠自愿精神；从政府、市场与社会三分观点来看，社会力量参与是一种互动式、多中心治理。东西部协作中社会力量参与的内容主要是医疗、教育、科技、文化等民生领域，这些参与植根于崇德向善、扶危济困的中华慈善文化，来源于实现共同富裕的目标要求, 形成于习近平总书记关于社会力量参与扶贫工作的重要论述，保障于东西部协作的政策体系，维持于中国特色社会主义府际关系，“十四五”时期以产业协作、教育协作、就业协作、消费协作、科技协作、医疗协作等形式，嵌入西部乡村振兴的大多数领域，具有重要价值。例如，近年来，广州市游戏行业协会充分挖掘行业优势，以广州市对口帮扶地区贵州省毕节市大方县为试点，发挥党建引领作用，与广州驻黔工作队紧密合作，打造行业组织全面参与助力乡村振兴公益品牌，先后实施资金、物资、平台支持，并派出乡村振兴志愿者靠前参与，先后在防疫、就业、教育、文化等方面捐赠超500万元。

2.激励性引导。减贫是一项具有较高正外部性的事业，要推进社会力量广泛参与，关键在于设计合理的利益联结机制。为此，各地纷纷出台税收优惠、贴息补贴、信贷支持、特殊荣誉等激励性政策，鼓励民营企业、社会组织、公民个人等参与东西部协作。例如，《贵州省大扶贫条例》第四十四条规定“：对到贫困地区兴办符合国家和本省产业政策的扶贫开发项目的公民、法人和其他组织，实现贫困人口脱贫的，有关部门应当依照国家有关规定优先给予税收优惠、社会保险补贴、职业培训补贴、贷款贴息、资金补助、风险补偿等优惠政策，并依照有关规定减免行政事业性收费。”同时，东部、西部地区政府还通过购买社会服务的方式，让参与主体获益。例如，到贵州、广西开展帮扶工作的市级工作组、县级工作小组，往往会以购买服务的方式，让社工嵌入易地扶贫搬迁社区，开展心理服务、儿童关爱、老人陪伴、家庭教育等活动。这在一定程度上能够有效地缓和社会力量参与所面临的“个人收益—社会收益”失衡问题，实现社会力量参与正外部性的内部化。值得一提的是，调研发现，当前参与东西部协作的社会力量大多还是以国有企业和官方社会组织为主，这些带有行政属性的社会主体因有政府背景, 因而在科层制激励下更愿意参与帮扶工作。

3.互助式成长。从古至今，社会互助都是人类维系共同体存在与发展的重要方式，其本质是为了维持国家与社会的生存和发展。由此，东西部协作中社会力量参与的内在逻辑，离不开社会互助。从组织成长角度看，社会力量参与东西部协作也能实现互助式成长。具体来说，在政策、合同等约束下，社会主体之间形成较紧密的、正式的合作关系、伙伴关系，并通过结对帮扶，因地制宜实现党委或政府领导下的互助组织体系、志愿服务组织体系、社工体系、企业体系等四类体系的合作，在精神、服务、组织等层面交互合流，进而促进资源使用效率的提高与组织目标的达成。与此同时，互助类组织和志愿类组织还可以通过政治型互助组织管理、专业社会组织培育、企业 / 社会企业经营等方式实现体系化成长。迈向新阶段，东西部协作更需要不断加强和深化社会互助创新，以社会互助驱动东西部协作提质增效。

简言之，随着国家东西部协作政策的不断调整与日益完善，我国东西部协作实践规范化、制度化、体系化、市场化程度越来越高，作为协作内容之一的社会力量参与，其组织化程度、多元化取向、多主体协作也越来越明显，可以实现参与主体之间的互助式成长。

东西部协作中

国家、市场与社会关系面临的挑战

新形势下，随着结对关系的调整优化，体现我国独特政治优势与制度优势的东西部协作，在国家、市场与社会之间建构一种新的平衡还面临着深层次问题与挑战。

第一，虽然市场与社会在东西部协作中发挥着重要作用，但政府主导下的东西部协作行政成本较高，协作的边际效用递减，不利于真正激发市场与社会的自主性，具体表现在产业合作程度较低、群众参与不够、社会组织效能发挥不强（访谈记录：20200803， SLM，Y协作工作队X工作组组长），因而会带来一些问题，难以长久与持续。

第二，靠国家力量强力推动和以财政资源输入为主的东西部协作，在协作的早期阶段———扶贫阶段，成效会较为明显，但长此以往，会影响真正协作关系的形成。例如，“会造成西部地区对东部地区的依赖程度过高而内生动力不足，没有将工作重心放在如何整合内在资源以高质量承接东西部协作任务、如何提升自身服务以满足高标准市场需求、如何促进跨区域跨部门协同以达成互利共赢目标等方面（访谈记录：20210725，ZMM，Z协作工作队综合部副部长）”。

第三，在市场与社会效能增加的同时，国家的效能呈边际效应递减。东西部协作的阶段性使命决定了扶贫目标到协作目标的转变，这将会带来治理方式的变化。就应然状态而言，高位推动、政治动员式的单向帮扶是短暂的，只有向双向互动、经济激励式的互利共赢，才能使后扶贫时代的减贫治理、区域经济协调发展具有长效性。因此，“2020年年底之前，我们更倾向于把东西部协作的工作重心放在扶贫， 2020年以后更多的重心就放在协作了，就是大家都要共同进步（访谈记录：20200803，ZQW，Y协作工作队L工作组组长）”。

第四，新时代东西部协作的协作机制、协作理念和协作资源在提质增效方面面临深层次问题，主要表现在：一是协作机制与高标准的协作要求有差距，府际交流沟通少，不利于工作的开展。二是协作理念与共赢型的协作目标有差距。目前，东西部协作单向度帮扶较多，双向协作不够，难以有效支撑共赢型的协作目标，因此有人提出“乡村振兴阶段应该改变脱贫攻坚时期急功近利的做法，不赶数量、不赶工程，而要提质增效（访谈记录：20210725，CBC，Y协作工作队N工作组组长）”，也有人表示“如果西部主要是想要钱，先进的理念与技术难以落地的话，真正造血式帮扶就难以形成（访谈记录：20200730， ZZH，D协作工作队综合部副部长）”。三是协作资源与市场化的协作任务有差距。农产品标准化、品牌化有待提高，缺乏深加工，农产品附加值低；东部市场对高质量农产品的需求与西部数量不多、规模不大、质量不高的初级农产品供应之间存在一定的矛盾，订单式农业供需不对等、实施不充分等，难以有效匹配市场供需。一如访谈时有人所指出，“西部一些扶贫产品质量不够标准，比如尺寸大小、营养含量等，很多地区冷链，产品保鲜有问题（访谈记录：20200728，ZDW，Y协作工作队Q工作组组员）”。“我们也想大规模帮他们卖产品，但量很小，对接不了（访谈记录：20201210，CMW，Y协作工作队Q工作组H小组组长）”。

尽管存在上述问题，但纵观中国东西部协作的历史进程，从1996年的正式启动，到2016年的规范化，再到2021年的常态化，在此期间出台了系列政策文件，召开了多次专题会议，让国家、市场与社会的关系形态正逐步从“国家主导”向“国家引导”转变，这说明市场与社会在东西部协作中发挥作用的政策导向越来越明显。

东西部协作中

国家、市场与社会关系的走向

一般而言，要达成相得益彰的治理成效，实现良好的互动式治理，国家、市场与社会等三大行动主体之间应相互嵌入和协同共治。换言之，三大行动主体既应具有一定的运行自主性又应具有相互嵌入性，东西部协作的整体绩效才会更加凸显。

（一）路径与走向

如何让国家、市场与社会等三种不同的治理工具相互嵌入、相得益彰，是东西部协作需要进一步考虑的问题，建议下一步的工作开展要注意如下三个方面：一是进一步厘清国家、市场与社会的关系，逐步引导东西部协作机制从国家主导向国家引导、市场与社会主导的转变，充分运用行政机制、市场机制和社群机制推动产业深度合作、鼓励群众积极参与、引导社会力量有效嵌入，优化政府、企业与社会协同参与的格局。二是构建“个体、家庭、社区、社会”四位一体的帮扶模式，建立东西部协作长效机制。通过建立基于激发西部内生动力的自觉机制，将西部地区个人、家庭、社区、社会作为帮扶对象，充分发挥个体、家庭、社区、社会的作用，以形成协同发力的常态化治理局面。三是强化共同体思维意识，推动东西部协作真正成为学习共同体、情感共同体、价值共同体。在东西部协作中，强化共同体思维意识，蕴含着利益共享的发展观、公平正义的价值观、共生和谐的社会观。如前所述，东西部协作是国家着眼于大局，缩小区域发展差异、实现社会公平正义的重要途径，表达着对“团结、集体行动”的寻求。由于协作对象具有跨省区或跨省市以及多为少数民族地区的特点，观念、利益、情感等因素影响着共同体思维意识的形成。例如，东部地区和西部地区在发展理念方面存在差异，导致先进的理念与技术难以落地，难以形成真正造血式帮扶。此外，与一般脱贫地区相比，受资源禀赋、地理位置等因素影响，少数民族地区巩固脱贫攻坚成果的难度更大，加之少数民族独特的文化使得巩固拓展脱贫攻坚成果工作更为复杂、艰难。因此，推动东西部协作真正成为学习共同体、情感共同体、价值共同体是维系主体间平衡感和互惠感，实现各民族地区经济互利、文化互惠和社会生活互动，迈向共同富裕目标、参与集体行动的重要平台，是解决利益差异、文化差异的重要路径。

（二）余论与展望

就国家与市场的关系而言，在脱贫攻坚背景下，地方政府在东西部协作中发挥着主导作用，推进了协作工作的顺利开展。在这一过程中，政府主导的东西部协作在一定程度上起到了激活市场和纠正市场的作用。无论产业协作、劳务协作还是消费协作，政府都较为成功地运用了奖补、信贷、税收、金融等手段，引导市场主体参与到东西部协作中来，然而，未来该如何更好地发挥市场的作用，推动产业梯度转移，值得深思。毕竟，目前东部地区向西部地区转移的产业主要以电子配件加工、服装生产等劳动密集型产业为主，大部分产业处于低端且产业结构、品种结构单一，市场参与的深度和广度不足，难以给协作双方经济发展带来质的突破。一般而言，产业梯度转移有政府主导和市场主导两种模式，不过，由于结对协作是政府跨区域调配资源、促进区域协调发展的制度安排，因此，政府主张下的产业梯度转移，需要根据“受扶地所需、帮扶方所能”的原则，因地制宜、差异推进。事实上，应结合双方的资源禀赋与资源优势，着力在转移地产业强链、补链、延链上做好文章。

就国家与社会的关系而言，存在社会力量参与不活跃、不深入等问题，有效的工作网络和联系机制尚未建立，且大部分以物资捐赠为主，技能培训、心理辅导、项目规划等较少，社工参与尤为不足。未来的东西部协作较为理想的局面应是政府引导、市场主导、社会积极参与，利用国家与市场的双重力量将一部分工作更好地转移给包括社会组织、民营企业、企事业单位、人民团体、社会各界爱心人士在内的社会力量，发挥社会力量在慈善助学、扶贫济困、助残优抚、助医助学、扶老救孤、科教文卫等方面的优势，帮助西部地区改善基础设施条件和提高公共服务供给水平，优化国家、市场与社会“三位一体”协同参与的格局。由此看来，在东西部协作中，有必要在国家、市场与社会之间创建起一种互动式治理模式，通过国家、市场与社会制度化互嵌，达成共识，形成共同目标，推动区域协调发展、协同发展、共同发展。可以说，走向政府、市场与社会的互动式治理是东西部协作发展的新方向。

与过去以政府主导为主的治理方式不同，互动式治理具有效率性、互联性、合作性等特征，能够更好地推动政府、市场与社会协商解决东西部协作问题，主要体现在行政机制、市场机制和社会机制在协作过程中的适配性，即国家不仅要通过行政手段和行政措施推动东西部协作工作的顺利开展，还要与市场、社会基于合理利益的需要建立有效的互动。其中，关系型契约准市场的构建让多方行动者通过网络式互动形成共同遵守的制度规范，实现将市场机制嵌入社群机制中，能有效降低签约和履约过程中的交易成本，进而优化配置资源，这对东西部协作质量的提升会产生积极作用；社群机制所主导的网络治理嵌入市场机制，通过关系型契约推动社会多元主体间建立起伙伴关系，对协作达成广泛的共识，并采取培育产业、链接发展资源等市场手段满足西部地区多元化、差异化的现实需求，助推西部地区经济社会发展。而政府在增强市场、激活社会上则扮演重要的角色, 既要跨界协调市场机制和社群机制的有效运作，又要提供保障性支持，让市场机制和社群机制在行政机制的扶助支撑下于东西部协作之中发挥积极的作用。为此，在国家与社会、市场的互动策略中，政府与市场可以在合理的利益联结中达成合作共赢的局面，政府与社会则需要在多方协同中实现协作目标，最终实现区域协调发展、协同发展、共同发展。

来源：《行政论坛》，2023年第2期，第46-54页。

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