【律师视点】刘俊丽：养老类PPP项目操作实务（下）

刘俊丽

德衡律师集团合伙人

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十、绩效考核

养老类PPP项目的绩效考核，一直是PPP项目当中的疑难问题，尤其在运营阶段的绩效考核，不同于基础设施建设类PPP项目可依据相关规范，设定硬性指标对项目的运营服务的质量进行监管，如供水水质标准、轨道交通的运输承载能力等，而养老PPP项目很难设定相应的技术指标，需要结合《养老机构基本规范》、《养老机构服务质量基本规范》等行业规范标准，根据不同的服务项目制定不同的服务标准。这是因为养老PPP项目的核心服务内容是一种“软性服务”，需要提供满足老年人对照料、陪伴、医疗的基本需求，甚至包含临终关怀在内的特殊需求等服务事项。但是，实操层面的养老PPP项目多以养老或医疗床位、运动及医疗器械等硬件设施作为进行绩效考核的关键指标，缺乏对“软性服务”质量的衡量指标，政府方的监管难度也更大。对此，除需要建立健全国家或地方的养老服务的标准体系、技术标准、管理标准和工作标准外，具体养老PPP项目的政府方应当首先有明确的采购需求、清晰的项目产出和产出标准，并且在注重硬件设施绩效考核的同时，重点关注社会资本或项目公司提供“软性服务”的考核指标。同时，辅助以养老服务收费标准、惩罚机制作为引导，发挥PPP模式制度优势在养老服务领域的实现。

我们以具体案例介绍之：

广东省汕尾市陆河县生态养老产业园及配套设施PPP项目，产业园定位涵盖养老、养生、健康医疗等多种产业功能，是一个规模性的综合养生养老、健康产业的生命之城。拟建生态旅游养老产业园及配套设施建设内容包括养老养生区、绿化区域、市政道路工程、河道工程、养老康复公园1区、2区、3区的道路水体堤岸绿化、疗养医养中心区、会议中心区、养老辅助用地等。项目公司在项目实施机构的监管下，对项目提供运营维护服务，主要包括养老养生区及疗养医养中心区的运营、道路的保养与维护、消防设备的保养与维修、照明修复、绿化养护、标线维护、附属公共设施的管养与维护等工作。

该项目养生养老区及疗养医养中心区部分绩效考核评价标准包括执业要求、规范建设、规范执行、质量控制、生活护理、膳食服务、文体娱乐服务、康复医疗服务八项考核内容。其中生活护理方面，分为三项考核标准。70%以上护理人员持证上岗0-2分；服务人员24小时值班，护理人员与自理、半自理、不能自理老人比例分别不低于1:6、1:4、1:1.5，有程序化个案护理方案和记录0-5分；服务满意率95%以上0-5分。膳食服务方面提出的标准包括配备二级厨师1名以上；有专职的老年膳食营养师照顾不同老年人的饮食习惯，尊重少数民族的饮食习惯；合理配餐，每周有食谱，一周食谱不重样，荤素、营养搭配合理；食谱上墙接受监督。文体娱乐服务方面制定年度活动计划；定期组织和引导老年人开展文娱活动，丰富精神文化生活；活动有记录、自理和半自理老人参与率75%以上。康复医疗服务内容上要求有专职医生、护士、医技人员、专业心理咨询人员、康复训练指导人员，为住院老人定期进行健康检查，并建立健康档案，心理咨询人员主动了解在院老人的心理需求，掌握情绪变化，及时解决老人思想矛盾，制定年度康复活动计划，每周组织在院老人开展一次康复训练活动。

十一、税费优惠

近年来，国家发布了一系列养老服务的税收优惠政策，以吸引更多的社会资本投资。

在增值税减免方面，根据财政部、国家税务总局《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税[2016]36号文）附件3第一条第二项规定，养老机构提供的养老服务，免征增值税。《关于明确养老机构免征增值税等政策的通知》（财税[2019]20号文）第一条规定，《营业税改征增值税试点过渡政策的规定》（财税[2016]36号印发）第一条第（二）项中的养老机构，包括依照《中华人民共和国老年人权益保障法》依法办理登记，并向民政部门备案的为老年人提供集中居住和照料服务的各类养老机构。第五条规定，本通知自发布之日起执行。此前已发生未处理的事项，按本通知规定执行。

企业所得税优惠方面，公益性养老服务机构可享受非营利组织收入免税的优惠。根据《中华人民共和国企业所得税法》第二十六条第四项规定，企业的下列收入为免税收入：（四）符合条件的非营利组织的收入。非营利组织免税资格认定需要符合《企业所得税法实施条例》第八十四条及财税[2018]13号第一条的规定。为社区提供养老服务的机构提供养老服务取得收入，可享受减计收入的优惠。

根据财政部、税务总局、发展改革委、民政部、商务部、卫生健康委联合发布的《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》（财政部公告2019年第76号）第一条第（二）项规定，为社区提供养老服务的机构提供社区养老、托育、家政服务取得的收入，在计算应纳税所得额时，减按90%计入收入总额。

房产税、城镇土地使用税优惠方面，福利性养老机构可免房产税、城镇土地使用税。财政部、国家税务总局发布的《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》（财税[2000]97号文）第一条规定，暂免征收老年服务机构自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税。同时，根据《关于养老、抚育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》第二条规定，为社区提供养老服务的机构为社区提供养老、托育、家政等服务的机构自有或其通过承租、无偿使用等方式取得并用于提供社区养老、托育、家政服务的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税。

2019年8月，国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委关于印发《普惠养老城企联动专项行动实施方案（2019年修订版）》的通知（发改社会[2019]1422号文）中新出台或维持了多项减税降费的优惠政策，包括：对非营利性养老机构建设全额免征土地复垦费、土地闲置费、耕地开垦费、不动产登记费、防空地下室易地建设费，以及省级设立的其他涉及养老机构建设的行政事业性收费；对营利性养老机构建设减半收取上述行政事业性收费；养老机构用电、用水、用气、用热按居民生活类价格执行等。

十二、奖补政策

根据发改社会[2019]1422号文的规定，采用差别化补助的方式，按每张养老床位2万的标准支持居家社区型、医养结合型机构建设，1万的标准支持学习型、旅居型机构建设。项目同时符合多种支持类型的，按照最高标准进行补助。原则上每个城市年度补助床位数不超过10000张，高于年度补助床位数上限的按10000张补助，或者分年度实施。同时，发改委明确指出养老机构运营补贴实施差异化补贴政策，根据养老机构收住服务对象身体状况、服务质量星级评定、信用状况、医疗服务能力等因素综合确定，收住失能老人越多、服务质量越好、失信行为越少、医疗能力越强，获得补贴越多。

人员补贴政策方面，参照本地区居民收入水平，对在养老机构从事一线护理服务的人员给予岗位补贴和培训教育经费支持。《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发[2019]5号文）提出对养老机构招用就业困难人员，签订劳动合同并缴纳社会保险费的，按规定给予社会保险补贴。对符合小微企业标准的养老服务机构新招用毕业年度高校毕业生，签订1年以上劳动合同并缴纳社会保险费的，按规定给予社会保险补贴。

十三、风险管理

养老PPP项目合作周期长，在整个项目的投资、建设、运营、移交过程中,可能存在的各种风险，包括但不限于:

政治风险:包括养老服务领域的国家政策法规、地方政策、养老规划、养老设施布局、行业行为规范、项目审批程序延误等方面的变化引发的风险。

经济风险:即养老服务PPP项目实施过程中,国家或地方经济变动导致的不确定风险,包括利率变动、通货膨胀、融资市场环境、消费水平、劳动力、原材料价格上涨等方面的风险。

社会风险:即传统社会观念、地区差异、民族差异等不确定风险对养老服务PPP项目实施产生的影响。

设计风险:即养老服务项目在设计环节上存在的不确定风险,包括项目设计标准错误、设计成果不符合老化设计要求等。

建设风险:即养老服务项目建设环节存在的不确定风险,包括建设单位建筑水平、技术能力、环保、消防等设施建设不符合规定等风险。

运营管理风险:即养老服务项目在运营阶段,因管理不善造成的建设设备损坏、老年人事故、服务水平低下等风险，以及运营方是否能够获得适当合理的回报，盈利能力是否能够达到预期，项目是否能够持续发展的风险。

项目移交风险:即养老服务项目在移交环节上可能存在的不确定风险,包括设施设备的完好程度、项目的使用寿命等风险。

根据PPP项目风险一般按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，养老PPP项目中的风险分配也与采取的合作方式不同而不同，比如,采用BOT方式实施的养老服务项目,项目建设运营等方面的风险原则上应由社会资本承担;采用租赁方式实施的公建民营项目,项目设计、建设阶段的风险由政府部门承担,项目运营管理环节的风险则由民间力量承担。

十四、结语

随着我国老龄化这一社会特征日趋明显，日益增长的养老需求与养老产业发达程度不够之间的矛盾越发突出。由此，推动PPP模式在养老领域的运用具有重要意义。与此同时，近年来我国为养老PPP项目创造了良好的政策环境，使得PPP模式的应用具有了较为充分的前提条件。而从现有财政部PPP项目库中的数据来看，养老PPP项目总体数量不多，投资体量不大，可以看出PPP模式在养老领域仍存在着极大的发展空间，有待政府和社会资本在今后进一步探索。

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刘俊丽，德衡律师集团合伙人。现担任：德衡律师集团PPP专委会主任；北京市律师协会PPP法律研究会副主任；北京房地产经理人联盟法务专委会理事长；中国公益法律促进会专家律师；北京法院调解员等。擅长领域：房地产、建设工程、PPP、EMC、BT、公司法、合同法等。

案例业绩：（1）诉讼：中青实业与银川政府城市供热特许经营纠纷；新疆福运房地产与中信银行等金融借款合同纠纷案；上海金浦工程与郑州大学建设工程合同纠纷案；北京华凯永盛与解放军总医院田村宿舍楼建设工程合同纠纷；美尚投资公司与东方财智股票交易纠纷案；电影《富春山居图》著作权纠纷；小说《你好中东》著作权纠纷等。

（2）工程类业绩：邯郸冀南新区市政道路二环路及科创中心PPP项目；海南铁路混合所有制改革PPP项目；景泰县永泰川戈壁农业灌溉引水工程PPP项目、武昌生态文化长廊建设工程PPP项目、武汉新武金堤路南北段工程PPP项目、武汉江汉七桥工程PPP项目、两湖隧道工程（东湖段）PPP项目、泰国电信工程基础设施项目、黄孝河综合管廊及相关道路排水工程PPP项目等。

（3）合同能源管理（EMC）类业绩：太钢集团临汾钢铁项目；中石油内蒙古呼和浩特项目；中石化山西分公司项目，包头一机、二机集团、天津荣程联合钢铁集团；呼和浩特铁路局；西山煤电二期；太原煤气化二期；阳泉煤业集团；山西焦煤集团；神华集团北京中机能源环保公司；宣化钢铁炼钢转炉饱和蒸汽发电项目等。

主要论著：《实际施工人表见代理行为司法认定》《EMCO的发展与风险管理》《借用资质实际施工人向发包人直接主张工程款的诉权研究》《投资一带一路PPP项目的风险分析》《执行异议之诉在建设工程领域的应用》《论我国PPP项目的争议解决》《实际施工人工程款是否属于破产债权》等。

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✦质控人：胡山峰  房地建工业务中心PPP专业委员会执行主任

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