【律师视点】刘俊丽：存量资产转PPP模式项目操作实务与疑难处置（上）

刘俊丽

德衡律师集团合伙人

我国自推广PPP模式以来，政府出台了一系列文件鼓励对各个领域的存量资产运用PPP模式，以促进政府方与社会资本方的相互合作，实现盘活存量资产的目标。存量项目采用PPP模式，一方面有利于减轻地方政府的债务压力，优化政府债务结构，另一方面能够充分发挥政府和社会资本各自优势，提高公共服务的供给质量和效率。本文结合存量项目转为PPP模式相关政策文件和存量PPP项目的实际案例，深入解析存量PPP项目的实操要点，以期为政府和社会资本方推进存量PPP项目落地提供借鉴。

一、存量项目的概念

存量项目，通常表示处于建设完工阶段的公共基础设施建设项目，最常见的是一些投入使用的基础公共设施，比如港口、道路、机场、桥梁等。各部委的规范性文件也明确使用PPP模式盘活存量资产的范围包括铁路、水利工程、收费公路、市政公用领域等，涵盖基础设施和公共服务领域。

与新建项目相比，存量项目建设工作基本完成，项目资产较为确定，投入的融资成本更低，可以提早获得稳定的现金流收入，面临的市场风险相对较小。

二、政策鼓励存量项目转为PPP模式

（一）2014年各部委政策

《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知(财预〔2014〕351号)规定：“地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作(PPP)模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的;通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。”

《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金〔2014〕112号)规定：“各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目，以TOT(移交-运营-移交)等方式转型为PPP项目，积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营，切实有效化解地方政府融资平台债务风险。”

2014年11月，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号) “三、鼓励社会资本投资运营农业和水利工程。……鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与具有一定收益的节水供水重大水利工程建设运营。社会资本投资建设或运营管理农田水利设施、重大水利工程等，可依法继承、转让、转租、抵押其相关权益。四、推进市政基础设施投资运营市场化（十二）积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。……政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。”

《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金〔2014〕113号) 第七条：“存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。” 第十一条: “（三）项目运作方式。项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等”。

（二）2015年的政策

2015年5月，国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号文）第十三条，提出化解地方政府性债务风险，积极运用转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营。

《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号):“优先支持融资平台公司存量项目转型为PPP项目。重点推进符合条件的融资平台公司存量项目，通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等方式转型为PPP项目。存量项目债务应纳入地方政府性债务管理系统，或2013年全国政府性债务审计范围。对合同变更成本高，融资结构调整成本高，原债权人不同意转换，不能化解政府性债务风险、降低债务成本和实现‘物有所值’的项目，财政部将不予受理。”

财政部 交通运输部《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建〔2015〕111号）“二、基本原则（五）循序渐进，逐步推广。坚持盘活存量、用好增量、分类施策。按照政府性债务管理要求，做好融资平台公司项目向PPP项目转型的风险控制工作。” 

《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)“第二十六条 鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，采取PPP模式化解地方融资平台公司存量债务。”

同年7月，发改委联合财政部等发布的《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》（发改基础[2015]1610号文）第五条，支持铁路总公司以股权转让、股权置换、资产并购、重组改制等资本运作方式盘活铁路资产，广泛吸引社会资本参与，扩大铁路建设资金筹集渠道，优化存量资产结构。

财政部在《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建[2015]29号文）中指出坚持存量项目为主，推介项目以使用者付费项目为主，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的市政公用项目。为缓解地方债务风险，当前重点推进符合条件的存量项目按PPP模式改造。对地方政府自建自管的存量项目，可优先考虑按照PPP模式转型；对企业已是投资运营主体的存量项目，可按照PPP模式改造，加强政府和社会资本的风险分担与权益融合。

国家发展改革委 财政部 水利部《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经〔2015〕488号）“一、明确参与范围和方式（二）合理确定项目参与方式。盘活现有重大水利工程国有资产，选择一批工程通过股权出让、委托运营、整合改制等方式，吸引社会资本参与……。”

（三）2016年的政策

《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号) “存量项目优先采用改建-运营-移交(ROT)方式”。

（四）2017年的政策

《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）“四、全面深化开发区体制改革（十五）推进开发区建设和运营模式创新。……支持以各种所有制企业为主体，按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策。五、完善开发区土地利用机制（十六）优化开发区土地利用政策。利用存量工业房产发展生产性服务业以及兴办创客空间、创新工场等众创空间的……。”

《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）中也明确“优先支持存量项目”。

《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资[2017]1266号文）提出，“经过长期投资建设，我国在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域形成了大量优质存量资产。对在建的基础设施项目，也可以积极探索PPP推进模式，引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理，减少项目前期推进困难等障碍，更好地吸引社会资本特别是民间资本进入”。

总结：自2014年中央政府提出对政府债务新的管理规定以来，有关运用PPP模式盘活存量资产业务涉及的政策规定数量多，但比较零散，且缺乏操作层面的具体措施。

三、可以运用PPP模式的

存量资产范围和条件

综合上述政策的相关规定，可用PPP模式盘活的存量资产的范围应包括：在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域和公共服务领域内的存量资产等。这些规定看起来好像存量项目的适用范围基本上与PPP项目的适用范围相一致。其实不然，PPP分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目，对于政府推出的存量项目是否适用PPP模式转型，其根本还是要看该项目通过转型能否得到公共服务提质增效的目的。比如像污水处理、垃圾处理等传统市政公用领域以及轨道交通等新兴领域的存量项目采用PPP，可以通过引入社会资本提升效率，盘活存量资产。然而对于一些没有收费的路桥项目，根据其规模效应的特征，路桥类存量资产的片区运营效率要比分段运营效率高。且路桥类项目的最大风险为建设阶段，该风险已经由政府承担，且此种经营性差的政府付费项目也不太适合采用TOT或ROT等PPP模式实施。

因此，根据各部委政策的相关规定，运用PPP模式盘活存量资产，其项目应满足以下条件：

一是资产条件成熟优质。推介项目以使用者付费项目为主，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的资产权属清晰，边界条件明确、不存在法律法规禁止或限制交易的项目；

二是项目投资规模较大，经营性较强，需求长期稳定的项目。能够通过社会资本方运营提高项目的商业价值、服务质量和效率，同时还能通过运营得到合理的投资回报；

三是通过资产盘活，能够有效化解或降低政府性债务的项目。

四是存量资产历史资料齐备、转型程序合法。存量资产的历史资料完整，债权债务清晰，转让前需要经过项目审批、资产评估、内部决策等国有资产转让程序，同时要结合PPP项目实施流程，通过两评一案，从而完成存量资产竞争转让和转化为运用PPP模式项目。

四、存量PPP项目的

国际发展与国内现状

早在18、19世纪，欧洲国家就通过授予私人部门某些公共设施的特许收费权，来提高其参与公共服务的积极性。20世纪90年代，英国率先提出PPP概念，积极开展公共服务民营化，主要采取私人投资计划方式（Private Finance Initiative），旨在让私人全面参与基础设施从设计到建设和运营整个生命周期的各个阶段。此后，PPP模式逐渐在美国、加拿大、发过、德国、澳大利亚、新西兰和日本等发达国家得到广泛应用。联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织把PPP的理念和经验在全球大力推广。很多发展中国家，如印度、中国、巴西和一些非洲国家纷纷开始实践。PPP应用范围从道路、轨道交通、燃气、供水、污水处理等传统行业扩展到学校、医院，甚至国防和航天领域。

加拿大是运用PPP模式较为成熟的国家之一。在加拿大，PPP项目的整个过程，包括设计、建造、运营、维护等都由私人部门负责。在尚未完成项目建设之前，政府不需要承担支付责任，只有当私人部门所提供的服务达到双方事前约定的标准时，政府才需支付承诺的资金。对于存量项目，纳入了O&M（委托运营）；对于新建资产，比较强调私人融资。

存量PPP项目在我国有着广阔的发展前景，近年来国务院、财政部、国家发改委已出台多部文件鼓励将存量资产转为PPP模式，但从财政部PPP项目管理库相关数据来看，截止2020年3月30日，存量项目仅有524个，仅占到所有9458个项目的5.54%，占比仍然较小。当前不少地方已采取措施为存量项目PPP模式运作创造积极条件。可以预见的是，随着政府债务化解思路的逐步完善，存量项目PPP模式运作的必要条件及可行性不断成熟，其PPP比例一定会呈现稳步增长态势。

五、存量PPP项目操作流程

为防止国有资产流失，存量项目资产转让需要严格按照相关法律法规规定，按照程序推进存量PPP项目落地。具体而言，操作流程分为以下几个步骤：

（一）项目审批

根据存量项目情况，编制初步实施方案或制定《转让方案》，申报国有产权主管部门进行审批。

（二）清产核资

对存量资产进行清产核资，并根据清产核资结果编制资产负债表和资产移交清册。

（三）资产评估

委托资产评估机构进行资产评估，评估报告应经核准或备案。

（四）内部决策

转让存量资产涉及到的企业要形成股权转让内部决议，其他股东放弃内部购买权。涉及职工合法权益的，应当召开职工代表大会，形成职代会同意转让的决议。

（五）编制正式实施方案

项目实施机构应组织编制项目实施方案，依次对以下内容进行介绍：项目概况、项目运作方式、交易结构、风险分配基本框架、合同体系、监管架构、采购方式选择。

（六）物有所值评估+财政承受能力论证

财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。

为确保财政中长期可持续性，财政部门根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

（七）市场测试及方案修订

项目实施机构根据市场测试情况，对实施方案中部分内容进行修订，使之满足PPP项目落地条件。

（八）准备项目采购文件及协议

项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。

（九）上市交易

国有资产交易应当遵守国家法律法规和政策规定，遵循等价有偿和公开公平公正的原则，在依法设立的产权交易机构中公开进行。但是对于存量PPP项目该程序属于非必经程序。

（十）评审及谈判

项目实施机构应组成评审小组，对响应文件进行评审，并成立专门的采购结果确认谈判工作组，确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。

（十一）合同签约

合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。

（十二）资产移交与产权登记

根据项目合同约定，完成资产移交和产权登记手续。

六、存量PPP项目合作模式

根据发改投资[2017]1266号文，存量项目可根据项目的不同情况，分别采用或组合采用TOT、ROT、TOO、委托运营、股权合作、股权转让等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。其中对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、转让-拥有-运营（TOO）、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。对已经采取PPP模式且政府方在项目公司中占有股份的存量基础设施项目，可通过股权转让等方式，将政府方持有的股权部分或全部转让给项目的社会资本方或其他投资人。对在建的基础设施项目，也可积极探索推进PPP模式，引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理，减少项目前期推进困难等障碍，更好地吸引社会资本特别是民间资本进入。

TOT（转让-运营-移交）是存量PPP项目采用较多的一种模式，即政府将存量项目资产所有权、股权、经营权、收费权等有偿转让给社会资本，并由其负责运营、维护和用户服务，项目合作期满后资产及其所有权等交还给政府的项目运作方式。以凤凰县污水处理及管网维护PPP项目为例，该项目内容为官庄污水处理厂、廖家桥污水处理厂、山江、老家寨、早岗、舒家塘四个村镇污水处理站与相关配套管网的经营权，由凤凰县政府授权凤凰县住建局将经营权通过合法合规的招标方式转让给中标的社会资本。项目合作期内，项目范围内的土地及固定资产权属归政府所有。期满后，项目公司将本项目所有资产、土地使用权无偿、完好、无债务、不设定担保地移交给凤凰县人民政府或其指定机构。

存量项目TOT模式中，转让途径可分为转让项目资产及转让项目经营权两种模式。转让项目资产是将涉及本项目特许经营的资产转让给项目公司，同时将资产的经营权也随资产转让给项目公司。待特许经营期满后，再将资产移交给政府方。按照资产转让的途径、方式不同，转让项目资产模式又可分为股权转让和资产转让两种方式。转让项目经营权是指项目经营权拥有方将项目资产的经营权转让给项目公司，不涉及项目资产的产权变更，特许经营期满后，经营权重新回到政府手中。

ROT（改建-运营-移交）在TOT模式的基础上增加改扩建内容，即在获得特许经营权的基础上对过时、陈旧的项目设施、设备进行更新改造。第三批国家级示范项目中的沛县供水项目是一个典型的采用ROT运作模式的PPP项目。该项目由20万吨/天规模的地表水厂（含深度处理20万吨/天）、10万吨/天规模的第二水厂、8.3万吨/天规模的13个建制镇污水处理厂、市政管网和农村饮水安全工程五部分构成。项目公司负责项目特许经营期内的融资、建设、运营、维护、服务等；地表水厂由社会资本投融资完成改扩建工程，政府授予社会资本原有和新建部分的特许经营权。13个建制镇污水处理厂由社会资本负责运营，政府通过购买服务费方式向项目公司支付污水处理服务的费用。市政管网及农村安全饮水工程由社会资本投融资完成新建部分，政府将原有和新建部分委托运营给社会资本。

TOO（转让-拥有-运营）是指将存量资产所有权有偿转让给社会资本方，并由社会资本负责运营、维护和用户服务，项目合作期满后项目资产无需移交给政府方。此模式不涉及项目的最终移交，本质是存量基础设施或公共服务项目的私有化，社会资本承担的职责和风险相对较大。

委托运营（Operations & Maintenance，O&M）是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的PPP项目运作方式。这种模式中，地方政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年，可续签。这种方式主要运用于存量项目中政府缺乏相应运营管理经验的项目。

— To Be Continued —

或许您还想看

【律师视点】刘俊丽：商业地产租赁合同纠纷中违约方的合同解除权

刘俊丽，德衡律师集团合伙人。现担任：德衡律师集团PPP专委会主任；北京市律师协会PPP法律研究会副主任；北京房地产经理人联盟法务专委会理事长；中国公益法律促进会专家律师；北京法院调解员等。擅长领域：房地产、建设工程、PPP、EMC、BT、公司法、合同法等。

案例业绩：（1）诉讼：中青实业与银川政府城市供热特许经营纠纷；新疆福运房地产与中信银行等金融借款合同纠纷案；上海金浦工程与郑州大学建设工程合同纠纷案；北京华凯永盛与解放军总医院田村宿舍楼建设工程合同纠纷；美尚投资公司与东方财智股票交易纠纷案；电影《富春山居图》著作权纠纷；小说《你好中东》著作权纠纷等。

（2）工程类业绩：邯郸冀南新区市政道路二环路及科创中心PPP项目；海南铁路混合所有制改革PPP项目；景泰县永泰川戈壁农业灌溉引水工程PPP项目、武昌生态文化长廊建设工程PPP项目、武汉新武金堤路南北段工程PPP项目、武汉江汉七桥工程PPP项目、两湖隧道工程（东湖段）PPP项目、泰国电信工程基础设施项目、黄孝河综合管廊及相关道路排水工程PPP项目等。

（3）合同能源管理（EMC）类业绩：太钢集团临汾钢铁项目；中石油内蒙古呼和浩特项目；中石化山西分公司项目，包头一机、二机集团、天津荣程联合钢铁集团；呼和浩特铁路局；西山煤电二期；太原煤气化二期；阳泉煤业集团；山西焦煤集团；神华集团北京中机能源环保公司；宣化钢铁炼钢转炉饱和蒸汽发电项目等。

主要论著：《实际施工人表见代理行为司法认定》《EMCO的发展与风险管理》《借用资质实际施工人向发包人直接主张工程款的诉权研究》《投资一带一路PPP项目的风险分析》《执行异议之诉在建设工程领域的应用》《论我国PPP项目的争议解决》《实际施工人工程款是否属于破产债权》等。

联系方式

电话：[phone]

邮箱：[e-mail]

✦质控人：胡山峰  房地建工业务中心PPP专业委员会执行主任

✦本文仅代表作者观点，如需转载、节选，请在后台留言联系小编