伏军：如何防止合法银行沦为犯罪工具 | 学者评论
近期河南数家村镇银行储户存款不能提现、转账事件，带来一个前所未遇的新问题：如何防止一家合法设立的银行沦为犯罪集团的作案工具？
正常情况下，储户完全不必担心自己的存款安全，因为我国境内任何一家银行从申请设立到日常运营，均须经过人民银行、银保监会等金融监管机构的审批与监管；另外，2015年起，我国还建立了存款保险制度，境内所有商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构，均应按照《存款保险条例》规定投保存款保险。储户在任意一家银行内50万元数额以下的存款，当银行无法偿付时都能得到存款保险基金的全额赔付。然而，这次事件中的储户却陷入了一个匪夷所思的境地：通过购买监管机构批准的银行互联网存款产品将钱存入拥有合法牌照的银行后，存款却不翼而飞，既无投保存款保险的记录，银行实际控制人也无影无踪。
一家合法银行沦为犯罪集团骗取公众钱财的犯罪工具，这在新中国历史上还从未发生过。至今人们仍普遍认为把钱存在银行是最安全的，因为银行受到的监管最为严格。然而，公安机关对禹州新民生等4家村镇银行调查后发现，2011年来，以吕某为首的犯罪团伙通过河南新财富集团等公司，以关联持股、交叉持股、增资扩股、操控银行高管等手段，实际控制涉案的几家银行，利用第三方互联网金融平台和该团伙设立的自营平台进行揽储，以虚拟贷款等方式非法转移资金，并专门设立信息技术有限公司删改数据、屏蔽瞒报。
在国际金融史上，也曾出现过拥有合法牌照的跨国银行成为恐怖组织或犯罪集团的融资工具最终被各国政府取缔的事件，例如1991年殃及数十个国家的BCCI银行事件。虽然这类事件在我国从未发生过，但河南村镇银行事件表明，利用合法银行从事犯罪活动这一新型金融犯罪形态已在我国出现，“真银行、假服务”可能就发生在我们身边。犯罪分子堂而皇之设立并控制拥有合法牌照的银行，从事违法犯罪活动。
这一事件的发生，折射出我国在银行设立、日常监管及事后处置等方面存在诸多不足与短板，应当引起我国立法机关、金融监管机构以及司法部门的高度重视，立法、监管以及执法同步推进，尽快形成全方位、多维度的防范体系，防止此类事件再次发生。
根本而言，应当提速修改《商业银行法》等相关立法。扩大商业银行等储贷类金融机构设立时的审查范围，银行设立审批流程直接穿透至银行实际控制人，并对银行控股公司、银行实际控制人设定严格资质标准与监管规范，而非将监管范围仅限于银行本身。
金融监管机构特别是地方监管机构应当吸取教训，切实履行监管职责。除把好银行设立审批关，对已设立银行的日常经营活动，监管机构必须加强现场监督并提高监管实效，及时发现银行违规违法线索。这次事件中的村镇银行，均设立在监管力量薄弱地区，如何加强村镇及偏远地区金融机构的监管，是监管层亟待解决的一个课题。
对这种新型金融犯罪行为，司法机关特别是公安部门应保持高度警惕并及时采取防范措施。本次事件中，相信曾有储户向公安举报，如果当地警方能更早立案调查，而非酿出群体性事件后，就更有可能阻止主要犯罪分子将资金转移并逃之夭夭。
所谓“道高一尺，魔高一丈”，再严密的防范体系也不能完全保证类似事件今后不再发生。因此，需要建立起一套科学、有效的危机应对机制，对储户利益实施有效保护是这一机制的关键核心。另一方面，政府监管机构也不能病急乱投医，拆东墙、补西墙。由于本案储户的存款并未投保，因此不能动用存款保险基金进行赔付。这次地方政府先行在一定额度内对储户进行垫付的资金来源与属性尚不明朗，但加强对犯罪财产的追缴，通过查封、扣押、冻结涉案资金、资产等方式追回被侵占的财产，再用以偿还先前垫付资金及向储户清偿，不失为有效之策。
河南村镇银行事件提供了一个观察与反思的样本，提示我们要在立法、行政与执法上保有足够的敏锐度和应变力，面对新情况不断调整完善，以良法善治为公众构建一个安全、健康的金融服务环境。
（原文刊载于《上海法治报》2022年7月22日B7版“学者评论”，责任编辑：徐慧；见习编辑：朱非）
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编辑 | 谢钱钱
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