调整资源配置结构 完善科技评价制度

赵兰香 周城雄 万劲波

中国科学院科技战略咨询研究院

　　科技评价问题是科技界长期关注的热点问题，也是我国科技体制改革的难点和重点之一。早在2003年5月，科技部、教育部、中国科学院、中国工程院、国家自然科学基金委员会等五部门就联合发文《关于改进科学技术评价工作的决定》，对完善科技评价进行了系统部署。2012年，中共中央、国务院发布《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，明确提出深化科技评价和奖励制度改革的要求。习近平总书记在2013年视察中科院时，强调“要坚决扫除影响科技创新能力提高的体制障碍，有力打通科技和经济转移转化的通道，优化科技政策供给，完善科技评价体系”。2014年，国务院发布《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，强调“基础前沿科研项目突出创新导向，公益性科研项目聚焦重大需求，市场导向类项目突出企业主体，重大项目突出国家目标导向”。但是时至今日，备受热议的科技评价焦点问题在实践中并没有实质性的改变。
　　许多人认识到我国科技评价导向不合理，科技评价以论文、专利数量和科研项目数量为标准，是同行评议不到位、政府干预太多所致。但是在针对多种原因采取了种种改进措施之后，我国科技评价实践中的问题还是没有明显的改观。论文导向越来越强化，作为一个非英语国家，我国的国际论文数量已经连续多年位居世界第二。简单地改进科技评价的导向、流程、环节，很难消除科技发展中出现的结构失衡问题。
　　科技评价的历史
　　我们不妨从科技评价的历史中寻找一些启示。在人类历史的大部分时期，政府没有专门的科技政策，也没有大规模的科技投入，也就不需要进行政府主导的科技评价。科技政策的出现主要是在二战之后从美国开始兴起。在此之前，科学研究的资金主要来自于科学家自己或者其他私人捐助，科学家的评价问题主要由科学共同体进行，评价结果会影响到科学家的学术声誉，但不直接与科学家的经费或者职务等利益挂钩。科学家们为了获得学术声誉，主要看重自己的研究结果是否真正具有突破性贡献和学术影响力，而不太关心科研经费的多少，也不太关心论文数量和刊物的影响因子。技术开发方面的研究则完全由企业或者个人投入，其评价主要靠市场进行，政府无需干预。
　　在1945年万尼瓦尔·布什向美国总统杜鲁门提交《科学——永无止境的前沿》报告之后，美国逐步加强政府科技投入，逐步有了科技政策和政府科技评价，其他国家也纷纷效仿。随着政府科技投入的大幅增加，政府有责任向纳税人说明科技投入的绩效。政府科技评价不仅关注科技创新的进展，更关注科技创新的效益。因此，科技评价出现的问题，并不只是评价方法或者评价体系的问题，也可能是科技资源投入带来的问题。科技资源投入导向什么方面，科技创新活动自然会偏重什么方面。单靠末端的科技评价改革已经难以扭转科技资源的错配。
　　科技评价的焦点问题及解决方案
　　我国科技评价的焦点问题是经费导向和论文导向。经费导向的根本原因在于竞争性经费过多，而保障性经费偏少。据财政部教科文司的统计，中央级科研经费中竞争性经费的比例一度达到接近80%的比例。由于保障性经费投入不足，高校和院所自然会把机构的生存压力转嫁给科学家。科学家被迫投入大量的时间和精力去竞争科研经费，科技活动的评价指标自然也会向外争经费倾斜。论文导向也可以从资源配置结构上找到原因。根据美国科技政策学家斯托克斯的研究，基础研究分为两种类型：一种是兴趣导向、不考虑应用的基础研究，被称为玻尔象限；另一种是应用导向的基础研究，被称为巴斯德象限。
　　许多国家设立的自然科学基金主要鼓励兴趣导向的自由探索研究，基本上属于玻尔象限范畴。玻尔象限由于和应用关联性不高，其研究成果主要以学术论文的形式体现。我国仅在2008年—2015年的7年间，国家自然科学基金经费占财政基础研究投入比重从24.3%急剧上升到40.4%（从53亿元增长到222亿元），如果加上各省市投入的自然科学基金、教育部门和科研部门的科学研究基金，对以个人兴趣为导向的基础研究投入比重会显示更高。玻尔象限经费数量的急剧增长必然导致论文产出数量增加，最终导致论文导向的科技评价被进一步强化。
　　美国绝大部分财政基础研究经费投入到了国家卫生研究院（NIH）、国家航天局（NASA）、能源部（DOE）等应用部门，自然科学基金（NSF）经费占联邦财政基础研究投入比重仅维持在12%—16%之间。也就是说，美国联邦财政基础研究投入的重点是应用导向的巴斯德象限，相关科学发现和技术突破能够进一步带动企业和社会组织等部门的研发投资，源源不断地形成创新竞争优势。近年来，美国NSF也在不断总结和改革，开始逐步摒弃过于重视兴趣导向的政策，而在立项和评价中不断加强应用导向，也就是关注重点由玻尔象限向巴斯德象限迁移。
　　我国基础研究投入占R&D的比例长期偏低，近年来不断加大基础研究投入力度，基础研究经费的绝对数量和相对数量都在增长。但我国财政基础研究投入主要在玻尔象限单边突进，对巴斯德象限的投入相对薄弱。2015年，在我国基础及应用研究活动中，大学和科研机构R&D人员全时当量占比约79%，R&D经费支出占比约为81%；在试验开发活动中，企业R&D人员全时当量占比约93.5%，R&D经费支出占比约89%。这种二元科技资源配置结构形成了大学和院所科学研究自循环、企业技术开发自循环，这是导致科技与经济两张皮的主要根源。
　　政府投入长期忽视应用导向的基础研究，企业投入也不重视基础研究。中国在1991年企业研发支出仅占总研发支出的40%，目前逐年上升至2016年的78%，企业已经成为研发支出的主体；但中国企业基础研究强度近年来逐渐降低。2014年，中国企业基础研究支出仅占企业研发支出约0.9%，同比俄罗斯为1.7%，韩国为13.9%。中国企业基础研究支出仅占总基础研究支出1.6% ,同比美国为24.2%，日本为42.7%。
　　总之，我国科技评价中出现的种种问题，主要根源在于科技资源配置结构出现了问题。仅仅依靠科技评价方法和程序的修修补补，不可能从根本上解决评价导向的偏差问题。要消除科技评价的导向偏差，政府科技投入必须坚持“三个面向”，以应用基础研究为突破口，改变过分关注玻尔象限的投入模式，加大对巴斯德象限的投入。要降低竞争性经费比例，加大对战略科技力量的保障性经费支持，形成知识、技术、产业创新体系相互衔接和配套，产学研用协同创新的新格局。一旦企业基础研究壮大起来，科技评价将真正回归多元价值导向，科技资源配置才能更好地为创新型国家建设和创新驱动发展战略服务。

来源：《学习时报》，2017年09月06日 第A7版：科技前沿。作者授权刊载。

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