政府性基金用于PPP项目的有关问题浅析
一、PPP项目下政府支出上限
财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金[2015]21号）规定：地方政府每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。。
财金函〔2017〕85号是财政部回复某代表提出的关于调整PPP项目财政承受能力论证方式的建议所做出的答复，其中提到：10%“上限”控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。上述回复中有关从“其他基金预算”支出最初明确是《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）。财金[2016]90号明确：对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目。
二、政府性基金用于PPP项目的具体安排
（一）相关概念
1、政府性基金
根据《预算法》（2014年修正），政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。
《预算法》中对政府性基金的定义比《政府性基金管理暂行办法》（财综[2010]80号）的表达更为严格。一是基金筹集法律依据限于法律和行政法规，二是基金用途由之前的“特定公共基础设施建设和公共事业”变更为“特定公共事业”，此外明确了期限。[i]
2、结转资金及结余资金
财政部关于印发《中央部门结转和结余资金管理办法》的通知（财预〔2016〕18号）给出了结转结余资金、结转资金及结余资金的定义。虽然该通知规范的是中央部门结转和结余资金，但其定义应该具有参考性。
根据该通知：
结转结余资金，是指与中央财政有缴拨款关系的中央级行政单位、事业单位（含企业化管理的事业单位）、社会团体及企业，按照财政部批复的预算，在年度预算执行结束时，未列支出的一般公共预算和政府性基金预算资金。
结转资金指预算未全部执行或未执行，下年需按原用途继续使用的预算资金。
结余资金指(a)项目实施周期已结束、项目目标完成或项目提前终止，尚未列支的项目支出预算资金；(b)因项目实施计划调整，不需要继续支出的预算资金；(c)预算批复后连续两年未用完的预算资金。
（二）政府性基金的预决算管理[ii]
1、预算编制原则
政府性基金预算的编制原则是根据功能分类按项编制（并进一步细化到具体项目）。各项基金之间原则上专款专用互不调剂。每项基金以收定支、自求平衡，不编赤字。当年未按预算支出部分，结转至下一年继续使用。
上述专款专用的例外情形如下：
（1）结余资金可调剂到其他项目或其他项的情形：对连续两年及以上预算执行率达不到80%的基金支出项目，其累计结余资金可调剂用于其他同类项目。如有关项目确实无法执行，现有法规中提出对将累计结余资金调剂用于急需资金的建设项目和公共事业发展支出进行研究，即该等调剂政策尚未出台。
（2）超额结转资金统筹调入一般公共预算：任一年度结转资金规模超出该项基金当年收入的30%，应调入一般公共预算统筹使用。
上述例外体现了十八大和十八届二中、三中、四中全会以及国务院有关优化财政资源配置，提高财政资金使用效益，盘活各领域“沉睡”的财政资金，把“零钱”化为“整钱”，统筹用于发展急需的重点领域和优先保障民生支出，增加资金有效供给的精神。
2、政府性基金的收支范围
《预算法》规定政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围，按照法律、行政法规和国务院的规定执行。2006年，经国务院同意，财政部制定了《政府收支分类改革方案》，并据此制定了《2007年政府收支分类科目》，此后财政部每年颁布政府收支分类科目。
最新版的政府收支分类科目为《2017年政府收支分类科目》，其中包括政府性基金各项收入及各项支出（具体到项、目）。
3、政府性基金预算的编制
《政府性基金管理暂行办法》对政府性基金预算的编制做了规定，具体如下：
（1）政府性基金使用单位编制年度相关政府性基金预算，逐级汇总后报同级财政部门审核。
（2）本级各级财政部门在审核使用单位年度政府性基金预算的基础上，编制本级政府年度政府性基金预算草案，经同级人民政府审定后，报同级人民代表大会审查批准。
（3）财政部汇总中央和地方政府性基金预算，形成全国政府性基金预算草案，经国务院审定后，报全国人民代表大会审查批准。
4、政府性基金预算的执行管理
政府性基金属于政府非税收入，实行“收支两条线”管理。《政府性基金管理暂行办法》对政府性基金预算的执行做了规定，具体如下：
（1）各级财政部门要加强政府性基金预算执行管理，按照经同级人民代表大会批准的政府性基金预算和政府性基金征收缴库进度，以及国库集中支付的相关制度规定及时支付资金，确保政府性基金预算执行均衡。
（2）政府性基金使用单位要按照财政部门批复的政府性基金预算使用政府性基金，确保政府性基金专款专用。
（三）政府性基金用于PPP项目
1、合规性
如上所描述，政府性基金预算的一个基本原则是专款专用，原则上不调剂。所以，如果一PPP项目下政府付费拟通过政府性基金安排，则其付费性质应属于有关政府性基金的支出范围，否则，有关安排存在合规风险。
在接触的某市政公益类TOT项目下，项目资产的所有权归政府，政府授予项目公司经营权，项目公司维护项目资产，获得政府付费。此外，就项目公司向政府支付的经营权对价部分，政府向项目公司支付可用性付费。就上述付费，实施方案中只是简单地提到本项目下政府付费一定比例通过一般公共预算，剩余部分通过政府性基金安排。财政承受能力论证中对其中一般公共预算安排部分做了论证。招标文件（及PPP合同）中均未做出具体描述和安排。政府之后确认其中政府性基金支付部分通过国有土地使用权出让收入安排。
我们理解上述付费的性质应该是市政设施维护费及可行性缺口补助（后者用于对维护费不足以弥补其购置经营权此项无形资产的支出部分及合理收益予以补助）。对照《2017年政府收支分类科目》下政府性基金预算中的第212类08款（国有土地使用权出让收入及对应专项债务收入安排的支出）所列明的该款政府性基金可支出项，我们不认为其中任何一项符合此类性质，相应地，无法确认此安排的合规性。
2、合理性
政府性基金预算的另一个原则是以收定支。如果项目下政府部分支出通过政府性基金安排，每项政府性基金又有一定的期限，在有关政府性基金征收的期限内，是否能对其每年预计的收入做出合理的预估（从而确保其对应年限内合同下政府的支付义务的履行）？如果在项目支付年度内，有关政府性基金不再继续征收，合同下政府的支付如何保障？
[i]《政府性基金管理暂行办法》中，政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。
[ii] 有关规定如下：
《预算法》（2014年修正）
第九条：政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。
第四十六条：报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。。。。本级政府性基金预算。。。按其功能分类应当编列到项。
财政部印发关于推进财政科学化精细化管理的指导意见的通知（财办〔2009〕37号）
第12条（细化预算编制）：细化基本支出和项目支出预算编制，逐步实现“一上”预算编制全部细化到“项”级科目和落实到具体执行项目。
《政府性基金管理暂行办法》
第二十六条：政府性基金预算编制遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则。政府性基金支出根据政府性基金收入情况安排，自求平衡，不编制赤字预算。各项政府性基金按照规定用途安排，不得挪作他用。
第二十七条：政府性基金使用单位应当按照财政部统一要求以及同级财政部门的有关规定，编制年度相关政府性基金预算，逐级汇总后报同级财政部门审核。
《预算法》（2014年修正）
第四十二条 各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理。
财政部关于进一步加强地方财政结余结转资金管理的通知（财预[2013]372号）
（六）加强地方政府性基金结余结转资金管理。
完善政府性基金支出管理方式，加快预算执行，力争实现“当年收入、当年支出”。对连续两年及以上预算执行率达不到80%的基金支出项目，可在其资金管理办法规定的用途和使用范围内，将其累计结余资金调整到其他同类项目；确实无法执行的，研究将其累计结余资金调剂用于急需资金的建设项目和公共事业发展支出。
国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知（国办发〔2014〕70号）2014年12月30日
（二）清理政府性基金预算结转资金。
各级政府性基金预算结转资金原则上按有关规定继续专款专用。结转资金规模较大的，应调入一般公共预算统筹使用。每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%。
国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知（国发〔2015〕35号）
（四）推进政府预算体系的统筹协调。
加大政府性基金预算调入一般公共预算的力度。对政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，应补充预算稳定调节基金统筹使用。
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