康美之殇（52）：《证券法》的修订
康美之殇（52）：《证券法》的修订
证券法的修订历程，就是部门权利博弈的过程……
作为中国资本市场制度建设的顶层设计，《证券法》无疑为规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展奠定了坚实的法制基础。而《证券法》的颁布与历次修订，都体现着中国市场经济发展进程的重大变革，同时也吸引着市场各方关注的目光。
证券市场的健康发展，离不开以《证券法》为核心的证券法律制度的规范和引领。同时，法律制度也需要根据市场的变化对新的问题、新的情况做出回应。市场和制度既是博弈的关系，同时又休戚相关、一损俱损、一荣俱荣。
我国《证券法》光起草就历经六年多，期间数易其稿，跨越了七、八、九三届全国人大，经过全国人大常委会五次审议才获通过，可谓“六年磨一剑”，最终于1998年通过、1999年7月1日起实施。
这部法律是一部破冰的法律，它制定于我国的证券市场刚刚兴起的时候，建立了一些基础的制度，主要包括明确了证券的范围；建立了证券的发行制度，明确规定公开发行证券实行审批制；规定了证券交易的一般规则，明确了证券上市的程序和条件，并对证券交易过程中的信息公开和停止交易的行为作出了规定；规定了上市公司的收购制度；规定了对证券公司的分类管理；明确证券监督管理机构的职责、执法措施和程序等等。
这些制度奠定了我国证券法律制度的大框架，改变了证券市场无法可依的状态，是我国证券市场法制建设中的里程碑。
而仅仅四年后的2003年，该法的修订即被提上全国人大的议事日程。一部法律的制定过程如此漫长而修改启动却如此迅速，这在中国立法史上并不多见。要知道，美国1933通过联邦《证券法》，在42年之后的1975年才进行修订。
究其原因，主要在于我国证券市场是一个“新兴加转轨”的市场，在《证券法》实施后的几年中，随着经济和金融体制改革的不断深化和社会主义市场经济不断发展，证券市场发生了巨大的变化：
首先，党的十六大以来，党中央做出了大力发展资本市场的战略决策，资本市场的地位得到进一步提升。十六大报告提出“推进资本市场的改革开放和稳定发展”，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求“大力发展资本和其他要素市场。积极推进资本市场的改革开放和稳定发展，扩大直接融资”。2004年初，国务院发布了《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》（公众称之为“国九条”），对我国资本市场的发展做出了全面规划，进一步明确了资本市场改革发展的指导思想和任务，提出了推进资本市场改革发展的政策措施和具体要求。
据统计，中国证监会批准成立了7家合资证券公司、19家合资基金公司，批准了28家境外机构的QFII资格，4家外资银行获准开展QFII托管业务；沪、深证券交易所有７家境外机构特别会员，有58家境外证券经营机构可直接从事Ｂ股交易；117家国内公司到境外市场上市；在国际交流与跨境监管合作方面，中国证监会与26个国家或地区的证券期货监管机构签署了29个监管合作谅解备忘录。
外资越来越多地进入我国证券市场，出现了合资的证券公司、基金管理公司等证券机构，外商通过受让境内上市公司的国有股、法人股取得对一些公司的控制权，合格境外机构投资者已被允许投资Ａ股市场，境外证券交易所纷纷来我国进行推介、想方设法争取国内企业到海外上市。
随着我国加入世界贸易组织和进一步对外开放，证券市场日益面临着如何应对对外开放所带来的机遇和挑战、提高国际竞争力的问题。
《证券法》施行六年来，国内外经济、金融环境与当初该法制定时相比发生了很大的变化，证券市场实践和监管经验进一步丰富，同时实践中也暴露出一些问题，部分上市公司的治理结构不健全，质量不高，信息披露制度不健全，对董事、监事和高级管理人员缺乏诚信义务和法律责任的规定；一些证券公司内部控制机制不严、经营活动不规范、外部监管手段不足；对投资者特别是中小投资者的合法权益的保护机制不完善，对损害投资者权益的行为缺乏民事责任的规定；对资本市场监管中出现的新情况、新问题缺乏有效的应对手段，有关法律责任的规定过于原则，难以操作，不利于打击违法、违规行为，维护资本市场的秩序。
2005年10月，十届全国人大常委会根据新经济形势的需要，对《证券法》进行了全面的修订。这次修订扩大了证券的范围，规定了证券公开发行的情形，增加了发行保荐制度和首次公开发行股票的预披露制度，在证券交易制度方面增加了上市保荐制度，明确了关于证券上市条件和暂停、终止上市条件的规定；增加了国务院证券监督管理机构对证券公司的监管手段和措施；增加了资产评估机构、会计师事务所从事证券业务的审批要求，增加了投资咨询机构及从业人员从事证券服务业务的禁止性规定；增加了证券监督管理机构的职责和执法权限、手段等等。
此外，为实施行政许可法、依法推进行政、审批制度改革和政府职能转变，以适应改革、发展的需要，全国人大常委会还两次对《证券法》的个别条款进行了修改。
第一次修改是2004年8月，主要是取消了对于采取溢价发行的股票对发行价格的审批，并且把公司债券上市交易由证监会审批改为由证券交易所核准。2013年6月的第二次修改将证券公司变更注册资本审批改为“增加注册资本且股权结构发生重大调整以及减少注册资本”审批，并取消证券公司变更公司形式审批。
此后的资本市场中，于1995年2月23日出现的“327国债事件”，因交易制度的漏洞和规则的不完善，有人将1995年2月23日称为“中国证券史上最黑暗的一天”，迫使国家强制宣布交易无效（详情可参阅百度百科—“327国债事件”词条）；2014年8月16日的“光大乌龙指事件”尽管光大证券公司事后补足了72个亿，避免了交易所和登记结算公司风险，但却再次暴露了当时股票交易规则的漏洞（详情可参阅百度百科---“8·16光大证券乌龙指事件”词条）。
为修复交易规则中出现的结算、交易等制度漏洞，2014年2月两会再次启动《证券法》的立法修订工作。讨论中的草案变“行业监管”为“功能监管”，包括证监会进一步扩权，交易所企业化运作，赋予监管机构更多执法权等政策意图，都在修订草案的讨论之中。
《证券法》修订草案的核心内容是强调证券行业“功能监管”的原则，以“一行三会”为主体的中国金融业“分业经营，分业监管”的监管体制，随着酝酿中的《证券法》草案内容，可能会出现重大变化。
与“行业监管”不同之处在于，“功能监管”的原则下，只要是属于证券范畴的机构、业务、产品、从业者，都将笼罩在《证券法》的司法管辖权之内。这显然会冲破银行、证券、保险的行业壁垒，传统商业银行的理财产品业务、投行业务、债券业务等，保险机构的投资业务等，都要符合新《证券法》的相关要求。而作为《证券法》的主要执行机构，证监会的管辖权实际上就插进了财政部、银监会、保监会的领域。
不仅如此，讨论中的草案还酝酿授予证监会更大权力。在讨论会议上，财政部的代表就对草案的多项内容提出不同意见，并与证监会代表及《证券法》修改起草工作小组的人士发生了激烈辩论，主要的分歧点便是对会计师事务所的监管。
原本是财政部与证监会各分管一部分，但在新的草案中，会计师事务所的监管职权全部归入证监会。财政部的代表就提出异议，如果会计师事务所的业务只跟非股份制企业、非上市公司打交道，证监会凭什么来监管这类会计师事务所？据媒体当时的报道，“整个讨论过程中，身为修改起草工作小组组长的吴晓灵始终不发一言，平静地听取各方意见，并认真记录。”
从修订思路和最终的修订内容看，2014年8月《证券法》修订的思路，突出体现了简政放权、推进市场化，放松管制、鼓励创业创新，加强监管执法、强化对投资者合法权益的保护三个方面。
早在2014年《证券法》修订就已被列入立法工作，2015年4月中下旬，十二届全国人大常委会第十四次会议“一读”审议了全国人大财政经济委员会提请审议的《证券法》修订草案，随后2015年“股灾”暴露出资本市场诸多问题，于是《证券法》修订工作被搁置两年之久，直到2017年4月份，备受市场关注的《证券法》修订工作再度进入公众视野。
《证券法》的修订关系到我们国家资本市场法律制度的顶层设计，涉及的问题比较复杂，也关系到保护投资者的权益。特别是2015年证券市场的异常波动，暴露出一些新的问题，需要总结经验教训，需要重新进行论证，对《证券法》修订草案重新做了修改。
十年一次的修法，市场各方寄予厚望。当时，实行股票发行注册制是市场关注的焦点。首要的争议在于对“证券”的定义，而其背后反映的是“一行三会”监管体制下部门利益的博弈。
对于股票发行注册制改革也有较大分歧。2015年12月，全国人大常委会通过了关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用证券法有关规定的决定。但截至修订草案审议之势，注册制改革相关准备工作仍在进行，具体改革举措尚未出台，证券法中有关股票发行的制度依然是核准制。
在今年的两会上，市场各方期盼的《证券法》修订再次纳入审议议程，其中加大处罚力度的呼声最高。
被誉为“犀利姐”的全国人大代表、上海富申评估咨询集团董事长樊芸，在两会审议中当着证监会主席易会满面前表示，要“管管割韭菜的赵薇们”。她建议，建立一个健康、有活力的市场，要严厉打击欺诈、操纵股市的行为。不仅是对公司强制退市的惩罚，还要加大对个人董监高尤其是企业高管人员的惩罚，确认违法、违规的实施重罚，加重刑期，赔得倾家荡产，这样才有威慑力。
万家文化信息披露违法违规案中，证监会对万家文化、龙薇传媒分别处以60万元罚款；对孔德永、黄有龙、赵薇、赵政分别处以30万元罚款。市场质疑，顶格处罚如“罚酒一杯”，非但不会发挥惩戒作用，而且会因为违法成本太低，导致违法违规行为“前赴后继”。
虚假陈述、市场操纵、内幕交易等违法行为频发，严重扭曲价格信号，使金融资源发生错配，是我国资本市场“三公”程度不高的主要表现。《证券法》的修订，应在多方面加大对违法行为的处罚力度。科创板推出及注册制试点，需要《证券法》加大对欺诈发行的处罚力度。
现行《证券法》规定，“发行人不符合发行条件，以欺骗手段骗取发行核准，尚未发行证券的，处以30万元以上60万元以下的罚款；已经发行证券的，处以非法所募资金金额百分之一以上百分之五以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以3万元以上30万元以下的罚款。”
欺诈发行是证券市场最为严重的违法行为，绝不能姑息迁就。虽然退市制度改革明确对欺诈发行的公司实施强制退市，但其违法成本还有待提高，尤其是罚款与非法募资金额挂钩的比例应显著提高，对造假始作俑者的罚款也应大幅提高。
净化资本市场生态环境，除了行政处罚力度加大外，还需要解决“以罚代刑”以及刑事处罚力度偏弱的问题。在《证券法》修订的同时，亟须对《公司法》《刑法》从顶层设计上进行联动修改，从而进一步加强市场监管，加大打击资本市场违法违规行为的力度，提高违法违规成本，形成统分有序、内在紧密、重点相异的法律构架，以实现对资本市场的统一有效监管。此外，完善证券民事诉讼机制，建立对受害投资者有效的赔偿制度，以更好保护受害的中小投资者。
证券法的修订一波三折，从2014年4月的“一读”，到2017年4月的“二读”，直至两年之后的2019年4月“三读”，修订草案的内容无一不触动着资本市场各方敏感的神经。
中国资本市场经过近三十多年的探索，已经成为世界第二大体量的资本市场，然而，针对资本市场的监管的四部法律（《刑法》《公司法》《证券法》《会计法》）面临的多头监管问题，始终未能有效解决，法制进程屡屡受阻，最终收效甚微。
2018年11月5日，习近平主席在上海宣布设立科创板并试点注册制。2018年底举行的中央经济工作会议以及《政府工作报告》中，科创板和注册制内容均有提及。2019年4月19日，中共中央政治局会议再次强调“要以关键制度创新促进资本市场健康发展，科创板要真正落实以信息披露为核心的证券发行注册制”。
科创板的设立则有着倒逼注册制改革的意味。与草案二审稿相比，三审稿重点是根据股票发行注册制改革试点的进展情况，增加科创板注册制的相关规定，同时根据资本市场改革发展的实际情况，对其他相关制度进行适当修改完善。
而根据全国人大最新公布的《证券法（修订草案三次审议稿）》于4月26日下午公开征求意见，5月25日截止，市场各方终于可以一睹修订四年的证券法草案真容。
相对于市场各方不同的关注点，作为注册会计师，可能最期待的就是证券期货业务审计资格的取消……
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