关于政府会议纪要对相关主体法律效果之探讨｜巡回观旨

作者按：政府会议纪要系用于记载、传达会议情况和议定事项的重要材料。实践中，常会出现商事主体之间发生纠纷请求政府出面协调或者相关主管部门主动干预纠纷的情形，基此产生的会议纪要中关涉民事主体权利义务内容的性质如何认定，是否会对相关主体产生约束力。前述问题涉及对会议纪要内容的定性，需结合具体情况加以分析。作者在梳理最高人民法院和部分高院生效法律文书的裁判观点的基础上，从会议纪要的内容及形式两方面加以分析，所作思考诚然有意。

本文共计6,037字，建议阅读时间12分钟

一、问题的提出

会议纪要是一种行政公文形式。根据中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《党政机关公文处理工作条例》（中办发[2012]14号）第八条第（十五）项规定：“纪要。适用于记载会议主要情况和议定事项。”会议纪要一般根据政府会议文件及其他有关材料整理而成，是用于记载、传达会议情况和议定事项的重要材料，具有为会议讨论事项提供依据和备忘的作用。

然而，在社会经济生活中，往往会出现商事主体之间发生纠纷请求政府出面协调或者相关主管部门主动干预纠纷等情形。在此种情形下形成的会议纪要性质应该如何认定，又是否对相关主体产生约束力，实则会对当事人的民事权益产生重要影响，兹事体大，故有必要加以分析。本文将通过梳理最高人民法院和部分高级人民法院生效法律文书的裁判观点，简要分析政府会议纪要对相关主体的法律效果。

二、既有裁判的梳理与总结

（一）既有司法实践的观点梳理

目前，法律法规对政府会议纪要的法律效力尚无明确规定。最高人民法院和部分高级人民法院的司法判例中，对政府会议纪要是否对当事人具有法律效力，在不同情形下存在不同的认定标准。现将既有裁判观点列举如下：

1.认可政府会议纪要对当事人具有法律效力

案例一：陕西高红房地产开发有限公司、陕西旭延实业有限公司合同纠纷案【案号：（2018）最高法民终1199号】

最高院认为：根据查明的事实，案涉DK-4项目涉及的当事人为高红公司、旭延公司及章诚隆公司，《会议纪要》所涉及的权利义务人均为以上各方，是三方之间达成的订约意向，作为参会的其他人，并非合同当事人，其签字与否并不影响案涉《会议纪要》的成立生效，况且《会议纪要》最后一款“本会议纪要与会人签字生效”，并注明附件为签到表，由此可知签到表是《会议纪要》的一部分，这部分内容记载的就是与会人员的签名。并非高红公司主张的《会议纪要》与签到表互为独立的两个文件，必须在《会议纪要》中签字才视为《会议纪要》生效条件已经成就。因与会人员均已签名，故《会议纪要》合法有效。

案例二：西双版纳港埠国际货运代理有限责任公司与西双版纳金三角旅游航运有限公司船舶代理合同纠纷案【案号：（2014）桂民四终字第3号】

广西壮族自治区高院认为：协调会议虽然由行政部门组织，但行政部门除了行政职能之外，还有服务社会的职能。从该协调会内容来看，属于服务性质的会议，类似于行政调解的性质，参会的政府有关单位也未作出具体行政行为或政府决议，而是由当事方协商并达成一致意见。上诉人会议代表马骏的签到和参会本身，并不必然意味着其对会议内容的认可。但在协调会的过程中，则是纠纷各方协商的过程，上诉人的代表马骏也就协商的内容电话请示公司领导。会议纪要作为各方协商的结果，如果上诉人一方不予认可，仍有权不在会议纪要上签字，但上诉人的代表马骏选择了签字，则意味着对协商的结果予以认可。因此，由于本案的会议纪要是在协商、自愿的基础上，且内容是协商一致的结果，已经符合合同的性质，对双方当事人具有约束力。

2.不认可政府会议纪要对当事人具有法律效力

案例一：王秀云因诉阜新市太平区人民政府等行政救助案【案号：（2015）行监字第960号】

最高院认为：太平区政府于2009年12月25日召开区长办公会议，对太平区机关和财政全额拨款事业单位取暖费补贴报销事宜进行了专题研究，并形成了被诉的关于取暖费报销事宜的会议纪要。该会议纪要是制定、发布有关取暖费报销事宜行政规范性文件的内部程序性文件，未对外发生法律效力，对王秀云的权利义务没有产生实际影响。王秀云报销取暖费相关权利义务实际上是受到了太平区政府于2001年10月29日制定、发布，并发生法律效力的阜太政发（2001）10号文件的影响。据此，一、二审法院认为取暖费报销事宜的会议纪要属于行政机关的内部行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对王秀云的该项诉讼请求裁定不予立案受理，亦无不当。

案例二：焦作汇银纺织有限公司因诉被申请人焦作市人民政府会议纪要案【案号：（2019）最高法行申370号】

最高院认为：本院经审查认为,本案争议的焦点是案涉会议纪要是否具有可诉性。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于内部行政行为，通常不对外发生法律效力，也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。会议纪要对外发生法律效力应满足两个条件：一是会议纪要的内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务；二是会议纪要通过一定方式外化。外化方式包括行政机关将会议纪要作为行政决定送达或告知当事人，或行政机关将会议纪要直接予以执行，当事人在执行过程中知晓会议纪要内容等，否则会议纪要不发生外化效果。会议纪要外化的途径应当限于正当途径，如果通过私人告知等非正常途径知晓会议纪要内容的，不属于以法定途径的正式发布，会议纪要没有对外产生法律效力，也不具有强制执行力，不属于行政诉讼受案范围。会议纪要如果转化为其他对外发生法律效力的行政行为，当事人可对其他发生法律效力的行政行为起诉，会议纪要对当事人不直接产生权利义务影响。本案被诉的〔2013〕2号会议纪要是否可诉，取决于其是否已经外化并对外发生了法律效力。焦作市人民政府称案涉会议纪要已经于2014年5月30日送达焦政土〔2014〕35号批复时一并送达给汇银公司了，但没有提供已经送达案涉会议纪要的证据。汇银公司关于其得到案涉会议纪要的时间和途径，表述前后不一致且存在矛盾。故在无证据证明会议纪要已经外化的情况下，原审裁定驳回汇银公司的起诉并无不当。汇银公司关于要求落实对原工业用地剩余年限的出让价值及其他权利请求，可以另行主张。

（二）法院裁判结果之浅析

结合前述裁判观点，关于法院在评价会议纪要对相关主体能否产生法律效力的认定因素，可归纳为以下几点：

首先，从内容判断，当事人是否就所涉问题达成一致的意思表示是法院认定会议纪要是否对相关主体具有约束力的关键。例如在前述（2018）最高法民终1199号、（2014）桂民四终字第3号案例中，会议纪要内容涉及当事人之间设立、变更或终止民事权利义务关系，是各方当事人意思表示一致的结果，符合法律行为的构成要件，确能够对相关行为主体产生效力。

其次，从形式判断，会议纪要所涉及的主要权利义务主体是否以签章等方式认可或接受会议纪要的主要内容。除前述（2014）桂民四终字第3号案例所列举的当事人以签章的方式对会议纪要的内容作出认可外，在（2019）最高法行申370号案例中，最高院亦认为内部文件通过合法途径外化且为相关主体所接受的，亦能对该主体发生法律效果。

值得讨论的是，当事人在会议签到表上签章行为的效力，能否直接等同于在会议纪要上签章或对会议纪要内容的认可。就该问题，司法实践对此观点如下：

一种观点认为，当事人仅在签到表上签到，而未在会议纪要上签章，该会议纪要对当事人不具有约束力。例如在最高人民法院审理的（2019）最高法民终845号案例中，最高法院认为金沙置业在一审期间提交了三份会议签到表及会议纪要，因会议纪要没有华北建设的参会人员签字，所以法院对会议纪要的内容并不采信，但由于签到表上有会议的名称，华北建设在一审时亦认可其派员去开“和结算有关的会议”，故法院认为两公司曾就案涉工程结算问题进行过协商。此时，法院并不认可会议纪要对当事双方的效力，但签到表可从侧面佐证双方曾就争议问题进行协商。

另一种观点认为，应考察签到表与会议纪要之间的关系，若从形式判断签到表是会议纪要的重要组成部分，则当事人在签到表上签字应当认为是对会议纪要的认可。例如在最高人民法院审理的（2018）最高法民终1199号案中，法院的裁判观点认为，《会议纪要》中规定了“本会议纪要与会人签字生效”，并注明附件为签到表，由此可以推断签到表是《会议纪要》的一部分，所以这部分内容记载的就是与会人员的签名，不是高红公司所主张的《会议纪要》与签到表是互为独立的两个文件。

最后，从权利义务所涉主体判断，所涉法律关系的当事人是否均为与会人员，会议纪要内容是否涉及对他人权利义务的处分。例如在最高人民法院审理的（2001）民二终字第10号案件中，法院认为尽管《会议纪要》载明“担保人在本息未还清前，仍负合同原规定的责任”，但中行石河子支行并未在《会议纪要》上签字，新澳公司与塔指为他人设定义务不产生约束力。

三、基于既有裁判观点，对会议纪要性质的进一步探析

结合以上裁判观点，本文认为会议纪要是否对当事人具有约束力可以从内容及形式两方面要素作如下探讨：

（一）内容要素：相关主体对涉及其权利义务内容的会议纪要内容的认可（或意思表示达成一致）

承前，会议纪要从形成过程分析，既可包括政府单方作出，亦可包括在政府协调下，由各方当事人合致完成。基此，结合会议纪要内容的形成过程，确能够对相关主体产生法律效力的会议纪要内容应符合如下条件：

1.会议纪要内容需涉及相关主体的具体民事权利义务

政府会议纪要的内容涵盖社会经济生活的方方面面，既包括宏观政策的制定，亦包括具体民生发展举措的研究。原则上，只有直接涉及民事主体权利义务内容的会议纪要，才有可能直接影响到相关当事人的法律地位，进而对所涉主体产生法律效力。

2.会议纪要内容的形成需系相关主体意思表示合致的结果或为其所接受

其一，关于会议纪要内容是相关主体意思表示合致而形成的文件。

此时，会议纪要作为意思表示的载体，其内容系各方意思表示一致的结果，自会议纪要内容所涉各方意思表示达成合致时，始对各方产生效力。

然则，多数会议纪要所记载的内容并非纯粹的言语交流过程，通常系反复洽谈、多轮磋商的直接结果呈现。而其中的商议、拟定条款等一系列行为，无法逐一或简单归类为要约和承诺的方式，类似于合同书的形式。由此，根据《民法典》第471条之规定：“当事人订立合同，可以采取要约、承诺方式或者其他方式。”亦应认可此种形式的会议纪要内容对当事人的法律效力。

其二，关于由政府单方作出，且通过合法途径外化而为相对人所接受的会议纪要。

在实践中，地方政府基于招商引资、发展经济的目的，通过会议纪要的形式，向企业承诺给予贷款、项目开发等一系列的优惠政策。对此，当该类会议纪要所涉具体主体通过合法途径知悉会议纪要内容，如前述（2019）最高法行申370号案例中所提及的“包括行政机关将会议纪要作为行政决定送达或告知当事人，或行政机关将会议纪要直接予以执行，当事人在执行过程中知晓会议纪要内容等，否则会议纪要不发生外化效果。会议纪要外化的途径应当限于正当途径，如果通过私人告知等非正常途径知晓会议纪要内容的，不属于以法定途径的正式发布，会议纪要没有对外产生法律效力。”该部分所述内容因为相对人所接受而对其发生法律效力，其有权要求作出会议纪要的政府机关据此履行相关民事权利义务。

对此理解，实则可结合《担保法解释》第22条第1款规定：“第三人单方以书面形式向债权人出具担保书，债权人接受且未提出异议的，保证合同成立。”《担保法解释》将“单方出具担保书”这种形式纳入书面保证合同的范畴，解决《担保法》框架下债权人利益的保障与平衡问题。具体到政府在会议纪要中所做出的单方承诺，该内容为相关主体所接受，据此可以认定会议纪要中内容合法的部分应在该政府机关和当事人之间建立有效的法律关系。当前，多地政府机关都将“打造营商环境”作为政府履职的重要一环，对于大型基建、新市政等项目多会采取PPP的运营模式，吸引民间资本，转换政府职能，减轻财政负担。但由于前述项目工期较长，需要巨额的资本投入，使得很多民间资本望而却步。加之因政府主要成员的换任，更在一定程度上造成新任成员对此前政府的承诺视若无睹现象频发。从某种意义上来说，规范会议纪要中政府的单方承诺具有法律效力，使得政府部门受其约束，将在一定程度上推动经济的发展，亦有利于打造诚信政府的形象。

除此之外，实践中亦常见政府机关在会议纪要中提及关于税收优惠（例如减免税收、降低税率、先征后返等承诺）、土地联动开发（例如保证土地摘牌等承诺）等事项。其中，关于税收优惠的承诺，因违反《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第二款关于“任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”以及《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》关于“各地区、各部门不得以先征后返或其他减免税手段吸引投资，更不得以各种方式变通税法和税收政策，损害税收的权威”的规定而无效。而关于土地联动开发的承诺，因可能涉及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》中关于国有商业用地使用权应当招拍挂出让的规定，排除土地公开竞价而不具有法律效力。此外，对于个别会议纪要中涉及供地条款亦应结合具体内容分析是否构成定向供地条款、用地预申请或预约，而不能简单的以政府作出为相对人所接受的承诺而据此概括性的认为对双方产生法律效力。

值得讨论的是，关于涉及第三方主体权利义务内容的会议纪要的法律效力。质言之，当会议纪要中涉及相关主体（包括政府部门）对未参会的其他民事主体的权利义务关系作出安排时，所涉第三方主体是否可以据此向前述当事人主张权利或要求其履行相应的义务。对此问题，实则需在两个维度上进行讨论：一是该会议纪要的内容是否符合前述第一、二点的内容，能够在相关主体之间产生拘束力，或已经由合法方式外化；二是会议纪要的内容是否为第三方当事人确立请求权基础，即根据《民法典》第522条第2款的规定，其得否主张前述主体向其履行义务。若其不符合《民法典》第522条第2款之规定，即便是在会议纪要中确定了第三方主体的民事权利义务，其亦不得以会议纪要作为行权的基础。

（二）形式要素：相关主体对会议纪要内容的承认或接受方式

关于会议纪要对相关主体发生法律效力，除需具备前述内容要素外，亦应满足从形式外观上可判断所涉主体对会议纪要内容的认可，通常方式为在会议纪要上签章，或是通过外化方式接受会议纪要的内容。此处值得探讨的一个问题是，关于在签到表上签章行为的效力问题。

承前，对于在签到表上签章行为，因不具有效果意思，而不能据此认定“签到表示参会”等同于“签到表示认可会议全部议题或内容”，亦不能仅以签到表作为会议纪要的附件，而当然认为“一经签到即表示对会议纪要内容的全部认可”。原则上，应当以会议纪要所涉主体在纪要上的签章行为作为其对相关内容认可的直接意思表示。

四、结语

鉴于在政府招商引资或解决民事主体纠纷争议之时，政府会议纪要对于特定民事主体，特别是项目开发主体（例如房地产企业）有着举足轻重的作用，其中可能直接涉及当事人的权利义务的确定，亦作为政府承诺事项得否具有可履行性的重要依据。因此，在判断会议纪要的性质和法律效果时，既要结合会议纪要作出的背景，又要探究会议纪要的形成过程，对相关文件所涉内容是否符合法律规定、对当事人是否具有拘束力作出判断。

本文试图探讨政府会议纪要在不同情形中对当事人的约束力，结合民法基础理论对该问题进行尝试性分析。囿于篇幅与主题，仍然有很多问题没有讨论到。文中的观点，仅是一家之言，不当之处，在此求教大方。

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